word格式 建立和完善行政事业单位国有资产管理体制.doc

建立和完善行政事业单位国有资产管理体制经济研究建立和完善行政事业单位国有资产管理体制李平张立德摘要加快建立行政事业单位国有资产管理法规体系;抓好管理制度建设,规范行政事业单位国有资产管理;加快行政事业单位国有资产具体管理制度建设.关键词行政事业单位国有资产管理体制行政事业单位国有资产数量巨大,占全部国有资产总量的比重高,增长速度极快,近几年每年都以20%左右的速度增长,增长速度是经营性国有企业国有资产的两倍,加强对其有效监管极为重要.行政事业单位国有资产是我国各级政权机构履行各项职能的基本物质保证,是全面构建社会主义和谐社会发展的重要物质基础,是坚持以人为本,树立科学发展观为社会公众提供公共服务的物质条件,是保障和支持社会主义市场经济的重要物质载体.行政事业单位国有资产的形成与管理是我国公共财政职能的一个重要部分,加强行政事业单位国有资产管理是加强财政管理,深化财政改革,提高国有资产使用效率和财政资金使用效益的重要措施.一,行政事业单位国有资产管理体制新框架1.行政事业单位国有资产管理体制改革的主要目的.行政事业单位国有资产管理存在诸多问题,究其内在根源就在于管理体制不顺,管理制度与管理机制建设不完善,管理方法落后等原因.管理体制不顺,职责不清,主要体现在管理机构设置不规范,资产管理者主体不明确.管理体制的作用是解决“谁来管”和”如何管”的问题,好的管理体制是管好国有资产的基础.但是长期以来,行政事业单位国有资产的管理体制一直没有理顺,没有很好地解决行政事业单位国有资产由谁管理,如何管理以及按照什么原则管理等问题,存在着职责划分不清的问题,造成行政事业单位国有资产管理体制不顺.因此,行政事业单位国有资产管理体制改革,关键是在管理体制,职能定位,权责划分,工作目标和机制创新等方面要有很好的思路.32(1)行政事业单位国有资产管理体制改革的核心内容.行政事业单位国有资产管理体制改革的核心内容就是把行政事业国有资产管理的职能完全地和完整地赋予一个宏观综合部门,由一个部门利益相对弱化的综合性部门来代表政府统一行使行政事业国有资产所有者管理职能.从根本上解决行政事业国有资产管理的职能拆分,权责不清,监管不力的体制弊端,实现对行政事业单位国有资产的有效监管.(2)建立国有资产专门管理部门.建立国有资产专门管理部门,统一代表政府行使行政事业国有资产的所有权,处置权,收益权,监督权等,而各行政事业单位对其所占有的国有资产拥有使用权,管理权等.彻底解决行政事业国有资产相关的各产权主体之间归属不清,权责不明和所有者的代表长期缺位问题,实现所有权与使用权相分离,全面规范行政事业国有资产管理.(3)进一步加强对行政事业国有资产的监管力度.进一步加强对行政事业单位国有资产的监管力度,建立科学,高效的资产形成,使用,配置,处置和监督全过程管理机制,提高资产使用效率,为行政事业单位履行各项职能和促进各项社会事业发展提供物质保障,为社会公众提供公共产品和公共服务.(4)明确行政事业单位国有资产由专门资产管理部门统一集中管理.把行政事业单位国有资产管理由部门单位分割管理,改为集中统一归口管理,将目前分割分散的资产管理职能,统一划归一个专门部门,形成一个专司行政事业国有资产管理的权利主体和责任主体,实现行政事业国有资产管理体制集中化,规范化.(5)行政事业国有资产管理范围要全面覆盖所新疆社科论坛2007(2)有行政事业单位.即包括所有行政单位,如人大,政府,政协,公检法机关等,也包括所有事业单位,如文化,教育,卫生,科研,新闻,农林水等,也要包括视同行政单位或事业单位的党派和社会团体,同时,还要包括行政事业单位所属的营业单位.(6)行政事业单位国有资产管理体制改革,要真正做到资产管理与预算管理相结合,经营性国有资产与行政事业国有资产分开管理,资产的计划配置与市场配置相结合,价值管理与实物管理相结合,保证资产安全,完整,提高资产使用效率,坚持集中统一管理的原则,满足社会各项事业发展和社会公共需要,建立健全规章制度,依法实行全过程监管.2.建立统一由财政部门管理行政事业单位国有资产的管理体制.行政事业性国有资产与经营性国有资产性质不同,行政事业单位的国有资产,是指行政事业单位占有,使用的在法律上确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总和,包括国家拨给行政事业单位的各种财政性资金形成的资产,国家拨给行政事业单位的资产,行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他依据法律法规等确认为国家所有的资产.第一,行政事业单位国有资产的绝大部分是由财政资金购置形成的,是行政事业单位履行其职能的物质基础和必要保证,与公共财政有着十分密切的关系,它没有完整的资金链条,其价值补偿须完全依靠财政预算由财政资金供给来实现,因此,行政事业单位国有资产的宏观管理宜纳入财政管理的范畴,由财政部门管理行政事业单位国有资产更现实,更具有可操作性.所以,行政事业单位国有资产管理改革应以财政部门作为主导,在财政部门统一领导下进行.第二,财政部门是财政资金的管理者,负责财政资金的预算,分配,使用监督等工作,由财政部门作为行政事业国有资产的宏观管理部门,有利于资金管理与资产管理有机结合,资产管理与预算管理相结合,使资金管理成为资产管理的有效约束手段.当前行政事业国有资产管理薄弱的一个主要原因是与有关部门职责不清,主管部门不很明确有关.众所周知,行政事业国有资产主要是由财政拨款形成的,而且随着这些资产的Et益磨损,消耗,每年还需安排一定数量的资金用于改造,维护和补充.财政部门充当了政府理财者的角色,因此财政部门必须参与到行政事业国有资产管理改革中来,以实现资产管理与财务管理,预算管理相结合的宗旨.第三,从我国行政事业单位国有资产的管理实践与改革发展趋势看,选择财政部门作为行政事业单位国有资产的管理部门更为合适.从目前我国各省区市行政事业单位国有资产管理的实践来看,有30个省区市的财政部门对行政事业单位国有资产进行宏观管理,而仅有1个市由国资委管理行政事业单位国有资产.第四,从国外行政事业国有资产管理模式看:韩日模式,由财政部直接负责政府公共资产的管理;美加模式中,财政部负责政府资产预算管理,制定统一的管理制度和法规;德澳模式下,联邦政府资产由财政部门所属的机构负责,即由财政部门直接所属的资产管理局负责管理行政事业国有资产;巴西模式,由管理预算的部门管理政府资产.第五,随着我国社会主义市场经济体制的进一步改革和完善,经营性国有资产与行政事业单位国有资产由于在本质,特征,性质和管理任务上有着根本不同,改革发展的趋势必定是将二者分别对待.财政部门管理行政事业单位国有资产既有利于保持管理体制的连续性,以便充分利用已经有的管理机构和成功的管理经验,又与我国社会主义市场经济和公共财政体制的改革方向保持一致.因此,行政事业单位国有资产管理体制改革的目标是,借鉴国内与国际行政事业单位国有资产管理体制的成功做法和经验,按照与我国政治体制,行政管理体制相适应,与我国财政预算管理体制,财务管理体制相适应的原则和行政事业单位国有资产管理现状,建立与公共财政相适应的行政事业单位国有资产管理新体制,创建具有中国特色的行政事业单位国有资产管理体制.行政事业单位国有资产管理新体制框架图中央土管jl巾央年锻行部门卜叫敢事业堆:H里部门卜.事业堆他-JL-一变H翌部门叫璎【业证.JL一部门卜.叫政事业单位按照”国家统一所有,政府分级监管,单位占有使用”的原则,建立全国统一由财政部门管理的行政事业单位国有资产”1+3”管理体制,由中央财政部门,地方省级财政部门,地级财政部门和县级财政部门负责管理和监督行政事业单位国有资产,具体由行政单位和事业单位占有,使用国有资产的新国有资产管理体制,即”国家统一所有,政府分级监管,财政部门管理,单位占有使用”新的行政事业单位国有资产管理体制.具体在财政部成立行政事业国有资产管理司和行政事业国有资产管理中心,在各省区市财政厅成立行政事业国有资产管理处和行新藉tt科论坛2007(2)33毫H叫政事业国有资产管理中心,在各地市财政局成立行政事业国有资产管理科和行政事业国有资产管理中心,在各县市财政局成立行政事业国有资产管理科股室.财政部门作为行政事业单位国有资产的宏观管理部门,负责同级政府辖区内行政事业单位国有资产的宏观管理,与本级行政事业-fCi国有资产的具体化管理,指导下级财政部门的行政事业单位国有资产管理.结合财政管理体制改革,推进公共财政体制改革,配合政府收支分类改革方案的实施,明确各级政府的财政支出责任,进一步完善转移支付制度,以国有资产作为重要的财政杠杆加大对中西部地区和民族地区发展的财政支持,具体方式是增加财政的转移支付力度,即增加对行政事业单位国有资产的投资,为中西部地区和民族地区的资源开发,经济发展,劳动力就业和社会各项事业发展创造条件.根据提供的社会公共产品的受益范围确定公共产品所需的社会公共资产的管辖权,使得各级政府的职,权,利相结合,更好地促进社会效率和社会公平的实现.结合行政事业国有资产管理体制改革,深化部门预算,国库集中收付,政府采购和收支两条线管理改革,清理和规范行政事业单位的行政事业性收费;改革预算编制制度,建立预算和资产绩效评价体系,实行包括资产预算的全口径预算管理和对行政事业单位的或有负债的有效监控,加强各级人民代表大会对本级政府资产预算的审查和监督.在公共财政体制下,做到资产配置合理有效,处置优化,监督公正,管理高效,资产使用效用达到最大化,确保国有资产的安全,完整,应成为行政事业单位国有资产管理追求的根本目标.3.行政事业单位国有资产分层次管理体制.行政事业单位国有资产的宏观管理部门财政部门将代表国家与政府行使所有者职能,是整个行政事业单位国有资产分层次管理体制的最高一级,其机构设置与职能确定在行政事业单位国有资产管理体制中具有十分重要的地位.财政部门作为行政事业单位国有资产的宏观管理部门,负责同级政府辖区内行政事业单位国有资产的管理和监督.第一种由”财政部门一主管部门一占有使用单位”三层次构成,这种管理体制适用于有主管部门的行政事业单位的国有资产的管理.目前,我国绝大多数行政事业单位的国有资产管理采用这种层次体制.财政部门以资产所有者代表的身份,负责同级行政事业单位国有资产的综合管理,并把部分资产管理权授予资产的中间管理部门即行政事业单位的主管部门或通过主管部门再对行政事业单位进行间接管理,如主管部门可按年度20万元以下的额度34直接对所管行政事业单位的资产处置进行审批;主管部门再将资产使用过程中的一些具体管理权授予资产占有使用单位,如占用单位可按年度5万元以内的额度直接对所管的资产进行处置;主管部门和占用单位分别按授权内容进行有关的资产管理,并接受上一层次资产管理部门的监督.另一方面,行政事业单位再通过主管部门进行一些具体资产的管理事项,如产权登记,资产处置申报,资产购置申请,资产预算申请等;主管部门审核占用单位的产权登记,资产购置,资产处置,资产预算申请等,并负责统一集中上报财政部门.通过主管部门管理行政事业单位的理由是:我国行政事业单位数量多,资产规模大并且形式复杂.目前我国绝大部分行政事业单位在业务上,行政上是主管部门管辖.因此,通过现有主管部门作为行政事业单位国有资产的中间管理部门,使财政部门集中精力做好财政管理和资产综合管理工作,可在不增加机构,人员的情况下加强行政事业单-fee国有资产的管理.第二种由”财政部门一占有使用单位”两层次构成,这种管理体制适用于没有主管部门的行政事业单位的国有资产的管理.财政部门直接对资产占有使用单位进行综合管理和授权,占有使用单位在授权范围内履行相应的资产管理职能,并直接接受财政部门的监督和管理.另一方面,行政事业单位把具体资产的管理事项,如产权登记,资产处置申报,资产购置申请,资产预算申请等,直接上报财政部门.二,建,-ern完善行政事业单位国有资产管理部门的职责按照”国家统一所有,政府分级监管,财政部门管理,单位占有使用”的行政事业单位国有资产管理体制,要建立和完善行政事业单位国有资产管理部门的职责.2006年4月,财政部发布行政单位国有资产管理办法和事业单位国有资产管理办法.财政部的这两个办法和有关省,区,市出台的行政事业单位国有资产管理办法规定了财政部门,主管部门和行政事业单位的管理职责.1.财政部门的职责.财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门.各级财政部门按照统一政策,分级管理的原则,对本级政府管辖行政事业单位的国有资产实施综合管理.财政部门的主要职责是:第一,贯彻执行国家有关国有资产管理的法律,法规和方针,政策.第二,根据国家和上级财政部门国有资产管理的有关规定,制定本地区和本级行政事业单位国有资产管理的规章制度,并组织实施和监督检查.新疆社科论坛2007(2)第三,组织本级行政事业单位国有资产的产权登记,产权界定,产权纠纷调处,资产评估监管,清产核资,资产处置和统计报告等基础管理工作;研究制定本级行政事业单位实物资产配置标准和相关的费用标准,审核行政事业单位资产配置的合理性,汇总本级行政事业单位国有资产购置计划.第四,审批行政事业单位利用国有资产对外投资,出租,出借和担保等事项;监管尚未脱钩的经济实体的国有资产,实现国有资产的保值增值.第五,负责行政事业单位国有资产收益的监督,管理.第六,审批行政事业单位规定限额以上或特定资产的产权变动事项,组织行政事业单位长期闲置,低效运转或超标准配置资产的调剂工作,建立行政事业单位国有资产整合,共享,共用机制.第七,推进有条件的事业单位实现国有资产的市场化,社会化;加强事业单位转企改制工作中国有资产的监督管理.第八,和完善行政事业单位国有资产管理信息系统,对行政事业单位国有资产实行动态管理.第九,研究建立行政事业单位国有资产安全性,完整性和使用有效性的评价方法,评价标准和评价机制,对行政事业单位国有资产实行绩效管理.第十,监督,指导本级主管部门及其所属行政事业单位的国有资产管理工作;指导下级财政部门的行政事业单位国有资产管理工作;向本级政府和上级财政部门报告工作等.2.主管部门的职责.主管部门负责对本部门所属行政事业单位的国有资产实施监督管理.主管部门的主要职责是:第一,贯彻执行有关行政事业单位国有资产管理的法律,法规和制度.第二,根据本级和上级财政部门有关国有资产管理的规定,制定本部门行政事业单位国有资产管理的实施办法,并组织实施和监督检查.第三,组织本部门行政事业单位国有资产的清查,登记,统计汇总及日常监督检查工作.第四,审核本部门所属行政事业单位利用国有资产对外投资,出租,出借和担保等事项.第五,审核本部门所属行政事业单位规定限额以上或特定资产的产权变动事项;审批规定限额内的资产产权变动事项.第六,负责本部门所属行政事业单位长期闲置,低效运转和超标准配置资产的调剂工作,优化行政事业单位国有资产配置,推动行政事业单位国有资产共享,共用.第七,督促本部门所属行政事业单位国有资产收益的缴纳.第八,组织实施对本部门所属行政事业单位国有资产管理和使用情况的评价考核;向同级财政部门报告工作等.3,行政事业单位的职责.一,根据行政事业单位国有资产管理的有关规定,制定本单位国有资产的具体管理办法并组织实施.第二,负责本单位资产购置,验收入账入库,维护保管等日常管理,负责本单位资产的账卡管理,清查登记,统计报告及日常监督检查工作;保障国有资产的安全,完整.第三,办理本单位国有资产配置,处置和对外投资,出租,出借和担保等事项的报批手续.第四,负责本单位用于对外投资,出租,出借和担保的资产的保值增值,并按照规定及时,足额缴纳国有资产收益;负责与单位尚未脱钩的经济实体的国有资产实施具体的监督管理并承担保值增值的责任.第五,负责本单位存量资产的有效利用,参与大型仪器,设备等资产的共享,共用和公共研究平台建设工作.第六,接受主管部门和同级财政部门的监督指导,并向其报告工作等.4.行政事业国有资产管理机构和队伍建设.搞好行政事业单位国有资产管理的前提是要有行政事业国有资产专门管理机构和队伍.从国内探索行政事业单位国有资产管理模式的改革来看,安康成立了财政国产局,南海,安达成立了财政局资产管理部门,南宁成立了威宁公司,这些资产管理模式都是机构,编制,职能,人员四到位,都是集中统一管理行政事业单位国有资产.从国外行政事业国有资产管理模式看,韩日模式,美加模式,德澳模式,巴西模式等都成立了专门管理政府资产的管理机构和专门队伍.从经营性国有资产管理和改革来看,也成立了管资产和管人,管事相结合的国有资产监督管理委员会和专门队伍.因此,从发展和改革行政事业国有资产管理的必然要求来看,必须成立专门管理行政事业国有资产的行政管理部门并确保其机构,编制,职能,人员四到位;同时成立行政事业国有资产管理中心,以行政事业手段来管理资产处置,资产调剂,监督资产运营事务等,来改造目前存在的行政事业国有资产管理经营公司,而不是靠公司用经营手段来管理行政事业单位国有资产.加强行政事业国有资产管理队伍建设,”有钱办事,还必须解决好有人办事”.从目前了解的情况看,专门成立行政事业国有资产管理机构和有专门队伍的地方,其资产管理工作就相应开展得比较好.因此,要加大行政事业单位国有资产管理机构和队伍建设的力度,抓好队伍培训工作.三,制定和完善行政事业单位国有资产管理规章制度1.加快建立行政事业单位国有资产管理法规体行政事业单位负责对本单位占有使用的国有资系.产实施具体管理.行政事业单位的主要职责是:第行政事业单位国有资产管理的立法滞后,制度新曩社科论坛2007(2J35建设不健全,不规范,使得行政事业单位国有资产管理基本上是无法可依,无章可循.1995年财政部和原国家国有资产管理局制定的行政事业单位国有资产管理办法,迄今仍然是行政事业国有资产管理相关领域最高层次的行政规章.行政事业单位国有资产管理办法主要是针对单位存量资产的管理,对部门预算改革后单位的预算外收入,事业收入,经营收入等资产收益的管理以及单位的资产配置和增量资产的管理等方面缺乏统一的规定,在资产管理与预算管理相结合方面,价值管理与实物管理相结合方面,计划配置与市场配置相结合方面,国库集中支付,政府采购,非税收入改革等多方面已经落后于形势的发展.这在一定程度上影响了行政事业单位国有资产管理改革的进一步深入.因此,要抓紧修改完善各级财政部门的行政事业单位国有资产管理办法,同时要抓紧制定一些与其配套的资产管理规章制度.尽快出台国有资产法,明确经营性资产,行政事业性资产和资源性资产的性质,范围和分类,明确经营性资产,行政事业性资产和资源性资产的管理制度,管理体系,管理者及其职责等.使行政事业单位国有资产管理有法可依,便于新的规章制度的建立,便于从更高的层面上协调,管理和改革部门利益,推动改革顺利进行.2.抓好管理制度建设,规范行政事业单位国有资产管理.在制度建设方面,各级财政部门和资产管理部门已经做了大量工作,形成了一些管理规章,但仍需对管理规章进行适应性调整和配套性建设.重点是在近期已经出台的管理规章的基础上,如行政单位国有资产管理办法和事业单位国有资产管理办法等,结合财政部和原国家国有资产管理局1995年出台的行政事业单位国有资产管理制度,如行政事业单位国有资产管理办法,行政事业单位国有资产处置管理实施办法,事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施办法,行政事业单位国有资产产权登记实施办法,关于国家事业行政单位在创收活动中加强国有资产管理规定,中央部门国有资产基础管理工作制度等,与原国家计委1999年出台的关于印发党政机关办公用房建设标准等,在调查研究的基础上,制定较为完善,系统的行政事业单位国有资产管理制度,在国有资36产的形成,使用,配置,处置,监督的每一个环节上都建立严格规范的管理制度,使行政事业单位国有资产实现规范化,制度化和科学化管理.3.加快行政事业单位国有资产具体管理制度建设.一是要尽快制定国有资产法.国有资产法是行政事业单位国有资产管理的综合性法规,规定行政事业单位国有资产的管理目标,原则,范围,程序,组织形式,监督检查,法律责任等.二是制定行政事业单位国有资产管理的配置,占用,处置,产权登记,收益,清产核资,监督等制度办法.具体地说,按照国务院批准的财政部”三定”方案规定:财政部负责制定公共资产管理制度,并对执行情况进行监督检查.地方各级财政部门可根据财政部制定的统一制度,制定本地区的具体实施办法,并对行政事业单位国有资产实施集中统一管理.在目前出台的行政单位国有资产管理办法和事业单位国有资产管理办法的基础上,研究制定行政事业单位国有资产配置管理办法,行政事业单位国有资产处置管理办法,行政事业单位国有资产评估管理办法,行政事业单位国有资产收益管理办法,行政事业单位清产核资办法,行政事业单位清产核资资产资金核实办法,行政事业单位国有资产交易管理办法,行政事业单位产权登记管理办法,行政事业单位国有非经营性资产转经营性资产管理办法,行政事业单位非经营性资产转经营性资产占用费的征收和使用管理办法,行政单位境外国有资产管理办法,省区市驻外办事机构国有资产管理办法,行政事业单位国有资产监督管理工作办法,行政事业单位国有资产占有使用管理办法,行政事业单位国有资产配置标准,行政事业单位固定资产管理办法,行政事业单位国有资产管理信息化意见,行政事业单位国有资产产权界定和产权纠纷处理管理办法等规章制度.注释:图中i表示为垂直管理部门.(作者简介:李平自治区财政厅行政事业资产处副处长张立德自治区财政厅总会计师)(责任编辑:傅重新曩社科论坛2007(2)