关于加强乡镇财政建设与管理的.doc

关于加强乡镇财政建设与管理的建议乡镇财政是我国财政体系的最末端环节，履行着财政的基本职能，直接面向广大乡村和农民群众，在促进农村经济发展，巩固农村基层政权，创新社会管理，落实强农惠农政策，推动城乡一体化以及完善国家财政体系建设等方面发挥着重要作用。经过近三十年来的建设与发展，我省基本形成了机构比较健全、体制相对合理、职能逐步完善、管理较为规范的乡镇财政运行机制。随着公共财政改革的不断深入和农村综合改革的实施，目前乡镇财政的工作任务和运行环境发生了重大变化，综合服务、会计核算和资金监管职能日益加强，乡镇财政科学化精细化管理水平不断提升，乡镇财政已成为乡镇政府和财政部门服务“三农”的重要窗口。但在改革转型过程中，我省乡镇财政建设与管理相对滞后于形势发展，特别是在预算管理、队伍建设、资金监管、财政财务管理等方面存在一些亟待解决的问题，这些问题，是当今中国社会的一个共性问题，已经引起了专家学者和高层的高度重视与全社会的共同关注。为此，民革湖南省委积极发挥参政议政作用，重点围绕乡镇财政体制、职能定位、资金监管和机构队伍建设等方面，通过采用发放问卷、实地走访座谈、查阅外省（市）资料等多种方式，在全省范围内开展调研活动，深入了解我省乡镇财政建设与管理现状，并提出相应建议。一、我省乡镇财政历史沿革及基本现状1、乡镇财政发展历史沿革乡镇财政作为农村基层的财政机构，随着农村经济的发展而发展，随着农村基层政权体制的变化而变化。1983年10月，中共中央、国务院颁发的关于实行政社分开，建立乡政府的通知（中发【1983】35号）文件指出：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算制度”。全国各地按照“一级政府、一级财政”的要求，普遍开展了建立乡镇财政的试点工作。随后，财政部颁发了乡（镇）财政管理试行办法，对乡镇财政工作的原则、隶属关系、职责范围、资金来源和构成、支出范围管理体制和办法以及组织机构等，都作了详细、明确的规定，乡镇财政的建设和发展步入了正常轨道。我省乡镇财政自1984年建立以来，始终处于农村改革浪潮中，名称几经变换，职能不断转变，经受住了一次又一次改革的洗礼。成立之初，我省乡镇财政主要承担起了组织农村各项税费收入和乡镇行政、事业财务收支等职责，农业税收入一度成为我省主要收入来源之一。1997年，我省全面实施农村税费改革，乡镇财政机构队伍建设进一步加强，并更名为“农税”部门，组织农业税收成为其主要职责。2005年取消农业税后，各级农税机构再次更名为“乡镇财政管理”部门，但依然担负耕地占用税和契税的征管任务，并承担了惠农补贴发放新的工作任务。2010年8月30日，“两税”征管职能划拨地税部门，乡镇财政管理部门职能向加强财政财务管理和为“三农”服务为主转变。在建设发展过程中，为顺应乡镇财政发展的迫切要求，2000年3月，经省人大常委批准湖南省乡镇财政管理条例正式颁布实施。当时条例的颁布实施，是我省健全乡镇财政职能、强化乡镇财政基础管理、促进农村经济和社会各项事业发展、确保农村基层政权稳定的重要举措，为推动乡镇财政管理规范化、制度化、法制化建设起到了重要的作用。2、乡财队伍基本现状目前，我省乡镇财政管理机构设置较为完整。除省财政厅设置乡镇财政管理处，专职负责我省乡镇财政管理工作外，全省市（州）、县（市区）、乡街三级财政共设有乡镇财政管理机构2648个，其中：省直6人、市州级14个、县市区级129个、乡镇级2505个（其中乡镇2161个、街道253个，另有91个视同乡镇单位）。截至2011年底，我省实有乡镇财政干部职工15554人，占全省财政系统职工总人数的50.5%。其中：市州级116人、县市区级1368人、乡镇级14064人；属于行政编制的有8961人，原属事业编制的有5290人（2005年事业编取消），属工勤编制的有1303人。我省乡镇财政职能随着乡镇政府职能不断转变，农村社会管理和公共服务任务日益增加，重点围绕加强财政预算管理、提供公共财政服务、执行国家各项惠农惠民政策、协调组织财政收入、强化财政资金监管、规范财务管理、参与农村综合改革等方面，充分发挥出相应的财政职能作用。二、我省乡镇财政工作主要成效近年来，我省坚持以科学发展观统领财政工作，认真执行财政部关于乡财工作的一系列政策措施，结合自身实际，在指导基层财政转变职能，推进基层财政管理方式改革，加强基层财政预算管理，强化乡镇财政资金监管方面进行了积极探索和实践，乡镇财政建设取得了明显成效。1、创新工作机制卓有成效。我省十分注重加强乡镇财政建设与管理，乡镇财政工作一直处于全国领先地位，特别是近年来通过不断改革创新，乡镇财政管理工作实现了跨跃式发展。作为乡镇财政改革的先行者，我省的各项改革工作一直走在全国最前列。从1995年起，我省率先在全国实施了农村税费制度改革试点，引领了全国农村综合改革的方向；2004年最早起步在全国实行了惠农补贴“一卡通”发放工作，畅通了涉农补贴信息化发放渠道；2005年探索推行了乡财县管工作试点，加强了对乡镇财政财务的管理；2009年全面启动乡村财政财务精细化管理，提升了乡镇财政管理水平上台阶；2012年4月，财政部在我省召开了资金监管会议，我省乡镇财政资金监管工作经验面向全国推介。在财政部两次组织的乡镇财政资金监管检查考核中，我省排名从2011年的全国第7位跃升到2012年的全国第1位，乡镇财政管理工作得到了财政部的高度肯定和奖励。2、机构队伍建设得到加强。一是大力开展标准化财政所创建活动。积极支持困难财政所基础设施建设，不断改善办公条件，近年来累计扶持财政所新建和大修1028个，2011年创建标准化乡镇财政所307个，乡镇财政所面貌焕然一新，服务“三农”能力明显增强，人员整体素质全面提升。二是加大培训力度。省、市、县各级财政部门制定了乡镇财政人员培训规划，各地针对不同培训对象，先后组织多期乡镇财政人员培训，提升了乡镇财政干部综合素质。三是重视提高乡镇财政干部政治待遇。目前全省共有419名财政所长和439名财政所干部解决了副科级待遇，有效调动了广大基层乡镇财政干部的工作积极性。3、乡镇财政财务基础工作不断夯实。一是全面推行“乡财县管乡用”改革，全省132个县市区（含高新区、开发区）已全部实施“乡财县管乡用”改革。二是积极推进“村账乡代理”。有2363个乡镇以不同的形式推行了“村账乡代理”，占全省乡镇总数的98%，部分县市还对资金流量大的村组探索实行了“组账村代理”。三是加强乡村债权债务管理。省财政厅着重对我省乡村两级的债权债务进行了全面核实清理，并组织开发了“湖南省乡村债权债务管理信息系统”，实施动态监控，有效化解了乡村两级债务。四是建立乡村财政财务绩效管理系统，全省有近100个县市区建立了结合适应当地实际的绩效管理体系，实现了乡村财政财务管理的动态化、效益化。五是有效拓展乡村财政财务精细化管理广度和深度。通过精确定位管理目标、典型带动重点突破、探索建立考评机制、强化督促指导、夯实管理基础等手段，较好地推动与促进了全省乡镇财政管理与服务水平提升。4、惠农补贴“一卡通”发放管理力度持续加大。一是“一卡通”发放项目迅速增加，发放流程逐步规范。2004年到2011年，八年来各级财政部门通过乡镇财政信息网，共向全省1200万农户“一卡通”发放惠农补贴资金473亿元，仅2011年就发放惠农补贴资金115亿元，各县市区平均发放补贴项目达33项，乡镇财税信息化发放平台成为面向农村的重要服务窗口。二是服务质量得到提升。通过随机抽查与实地走访农户，发现各地惠农补贴发放程序规范，公开公示制度健全，政策宣传到位。如一些地方利用公开信、财政惠农补贴明白册、公告栏、便民联系卡、监督台、语音查询等方便群众的多种方式进行公开宣传与公示，深受农户好评。三是检查督促力度不断增强。各地结合减负工作，通过对公开公示、抽查核实等环节的重点落实，堵塞了补贴资金管理发放漏洞。通过乡镇财政基础数据集中管理平台建设，对补贴发放数据实现了省级实时集中，为规范补贴发放考核提供了科学依据。5、乡镇财政资金监管向纵深推进。一是搭建制度框架。财政厅先后制定了湖南省乡镇财政资金监管实施办法、乡镇财政资金监管联系点制度等办法制度，为全省乡镇财政资金监管工作提供了坚实的制度保障，信息通达、公开公示和抽查巡查三项制度被财政部作为全国性同类制度的重要参考。二是实施分类监管。通过深化“乡财县管乡用”和“村帐乡代理”改革，重点强化对乡镇、村级基本支出的监管；通过规范惠农补贴“一卡通”发放，重点强化补助性资金监管；通过完善管理体制机制，积极探索项目资金监管模式。三是注重典型示范带动。我省建立了3个部级、16个省级和33个市级联系点，加强了督促指导，通过现场指导、会议交流和考核督促等形式，有效地推动了乡镇财政资金监管工作的深入开展。三、我省乡镇财政工作面临的主要问题当前，各级财政用于支持“三农”的资金规模越来越大，农村公共服务的内容越来越多，直接面向农村的转移支付资金及各种财政补贴也越来越多，乡镇财政承担的工作任务更为繁重，面临的问题和困难更为突出。1、乡镇财力弱、运行保障能力差。一是乡镇事权财力不匹配。因事权不断向下转移而财权不断向上集中，乡镇政府承担了大量与财力不相称的职能，成为事多、责大、权小的一级政府，财政功能完全丧失，实际上处于“无财无政”的尴尬局面。二是乡镇财政公共服务能力弱。大多数乡镇财政收入来源有限，还没走出吃饭财政、运转财政的老路。目前尽管乡镇干部工资和政府运转基本能勉强保障，但民生改善和重点工程等公共服务的保障能力相对较弱。如凤凰县落潮井乡2011年乡政府全年运转经费在35万元以上，但县财政紧张，只能安排14万元经费，20多万元的缺口得靠乡镇自己想办法，乡镇领导一年到头为钱奔波忙碌，围着经费转，根本没心思精力考虑发展。三是经费保障不均衡。各县（区、市）公用经费预算的方式、标准相差甚远，从对岳麓区、开福区、望城区、长沙县、宁乡县及浏阳市的24个乡镇抽查的情况看，这24个乡镇公用经费人均4.8万元，高的年均6.9万元，低的只有3.58万元。同一区县之间的乡镇公用经费也有较大差距。如望城区黄金乡6.54万元，格塘乡仅3.1万元。浏阳、宁乡预算则没有安排乡镇全额拨款人员的公用经费，而是由乡镇从体制分成收入和预算外收入中统筹解决。四是刚性支出难控制。多数地方在预算安排上都是采取“紧乡保县”的做法，凤凰县乡镇每年人均公用经费安排仅1200元，对于繁杂的事务而言，的确是杯水车薪，严重影响了乡镇的工作效率。除了人员超编，乡镇计划生肓、政策性安置、文明创建、信访维稳、综合治理、安全生产、食品安全等诸多“一票否决制”工作及各类考核、评比、达标工作等刚性支出，也不断增加乡镇负担。2、体制机制不活、乡财队伍建设亟待加强。一是职能定位不明确。乡镇财政管理机构承担着财政保障、财务管理、服务民生和资金监管等涉及乡村两级社会经济发展方方面面的事务，但至今我省还没有相关的文件明确对乡镇财政职能予以具体划分，因缺乏明确的职能定位，导致乡镇财政管理机构与其他部门、甚至财政内部的职能衔接运转不顺畅。二是管理机制不顺畅。目前我省各地对乡镇财政所的管理方式，基本上采取由乡镇政府直接管理、县级财政垂直管理、县级财政和乡镇政府共同管理三种模式，管理模式多样化导致上级财政对乡镇财政管理、指导和监督的难度加大。特别是下放到乡镇管理的财政所，由于人、财、物的管理关系发生了变化，地方干预大，财经政策、法规不能有效执行，财政监督职能弱化，财政人员精力无法集中到财政本职业务工作中，造成职能严重错位。三是机构设置不规范。全省乡镇财政所2001年核定行政编9985个、可使用事业编2407个，还有1672人无编，由于在改革中又将乡财管理机构性质限定为事业单位，导致乡财管理干部的公务员身份问题难以解决。据统计，市州和县级乡财管理干部仅有50%登记为公务员或参照公务员，郴州桂阳县乡镇财政所没有一个行政编。在农业税取消以后相对较长的转型期内，有些部门还停留在财政所为税收征管机构的理解上，而没有把它作为具有方方面面财政职能的管理单位，整体考虑其职能定位问题，因而出现一些难以言表的现象。如永州市零陵区编办与人社局文件打架，编办发文确定财政所属行政编，区人社局却规定是事业编；市农税局和东安县农税局由于部门之间无法沟通好，至今未能变更名称及重新被赋予职能。此外，部分地区将农经站并入财政所，有的叫财政所，有的叫财经所，业务工作上接受县财政局和农经局两个部门的领导，由于两个部门工作性质的差异，以及客观存在的职能交叉，造成乡镇财政所工作矛盾和压力增大。四是乡财队伍地位偏低。随着公共财政政策在农村的实施，基层财政所的工作量不是减少了，反而成倍的增加。各项支农惠农政策的落实、各部门布置的涉农工作，都需要财政所参与完成，乡镇财政涉及面广，工作繁杂，工作“多、杂、烦”，感受是“累、愁、动力不足”，普遍感到政治上无盼头，经济上没奔头，工作任务太压头，乡镇财政人员待遇偏低造成人心不稳。一方面政治待遇上不去，很多长期担任乡镇财政所长的乡财干部，临近退休，依然是一般干部，基层财政干部工作积极性和创造性受到压抑，在很大程度上影响着乡镇财政队伍的稳定，造成了财政系统人才的流失。如邵阳市的乡镇财政干部队伍上千人，但各县（区）至今没有一个人解决副科待遇。祁阳县在同一乡镇财政所连续工作15年以上的干部占比达60%，而“一纸调令定终身”雷打不动的有128人。许多县区84年建所时即参加工作的现仍为一名普通科员。人心思走成为一种公开现象。另一方面是经济待遇偏低，与工作量极不匹配，乡镇财政所人员既没有行政职务享受合理公务员工资，又不能享受事业专业技术职称待遇，工资待遇差别极大，普遍反映在乡镇工作最累，待遇最低。五是人员结构配置不合理。我省乡镇财政干部队伍普遍存在人员结构老化，新生力量匮乏，知识结构单一，业务水平偏低，人员编制不足等问题，难以适应新形势下财政工作的需要。一方面，边远地区、贫困地区的财政所人员严重不足。据统计，资兴、通道等32个县市区平均每个财政所不到3人，凤凰县落潮井等88个乡镇财政所仅有1名干部、永定区有个财政所没一个工作人员。另一方面，一些合并的大乡镇和城郊乡镇则普遍存在超编超人的现象。全省所员超过15人的财政所156个。如涟源市蓝田办事处财政所就有工作人员18人。此外，各地乡财干部年龄老化，断档现象严重，全省乡镇财政所45岁以上干部占总人数的27.2%。3、财源培植难、乡财组织收入职能减弱。一是税源减少。农村税费改革后，随着农业特产税及农业税的取消，以及众多惠农政策的出台，乡镇财政收入大幅度下降，大多数乡镇税源枯竭。我省县域经济主要以传统农业为主，具有明显支柱产业的乡镇不多，产业发展没有太多成效和亮点，小城镇经济增长乏力，乡镇财政普遍缺乏主体税源，一般预算收入在100万元以下的乡镇超过50%。二是乡镇收入结构不合理，可用财力少。多数乡镇条件差，自身没有稳定的税收来源，加之其他可预见的收入极少，直接导致可用财力减少, 形成了巨大收支缺口，乡镇非税收入中，社会抚养费占较大比重，有的占到80%，其征收成本高，主要用途还在计划生育系统，所剩不多，同时该项目使用方向的合理性饱受社会舆论的质疑。三是乡镇缺乏组织财政收入的积极性。由于国税、地税实行中央和省直管体制，乡镇政府调控力削弱，税收能否入库与本乡镇收入没有直接的联系，导致乡镇涵养和培植财源的积极性不高，宁愿依赖上级财政新增转移支付和年终四处“化缘”过日子。四是乡镇财源单一，财力增长乏力。乡镇日常运转和社会事业支出主要依赖于上级转移支付或补助，乡镇自主收入来源大都来自社会抚养费缴库后按规定比例的返还收入，个别乡镇有国有资产收益和土地出让收入或者税收超收分成，但基本上是收不抵支。永州市南部几个县农业支撑产业烤烟生产虽然近几年逐年增长，但成本高风险大，还受到基础设施建设、农民种烟意愿和气候因素等制约，极不稳定。宁远县湾井镇2011烟叶税超收分成和社会抚养费两项收入为210万元，占本级财政收入的92%。2010年受洪水影响，烤烟税返还当年缩水近50%。4、债务规模大、乡镇化债任务艰巨。截至2011年末，全省2505个乡级单位负债合计243.23亿元，平均每个乡镇972万元。债务结构中，兴办企业12.1%，公益事业30.7%，农业发展9.8%，机构运转13.7%，其他30%。债务来源既有金融机构、非银行金融机构贷款，也有财政借款和单位、个人借款。债务困扰造成政府资质下降，给乡镇机构运转造成严重影响。乡镇陷入债务链条，形成恶性循环。乡镇领导困于债务纠缠，忙于“拆东墙补西墙”，工作职能不能有效发挥。除历史负债外，乡镇新生债务的原因多种多样。一是争项目资金配套负债。近年来，国家出台一系列保增长、扩内需刺激经济政策，涉及到乡镇惠农项目多、总量大，乡镇为增强后劲，谋求发展，都会主动争取上级项目，但各级安排项目建设时投入标准偏低，均要求必须配套项目资金，由于乡镇经济总量小，可用财力不足，为确保各级项目配套资金足额到位，不得不向银行举债，向上级财政借款，其结果争取项目越多，资金配套越多，债务规模越大。如望城区黄金镇金坪学校建设，招标价2990万元，区财政补贴1200万元，镇财政需投入1790万元。二是为促发展建设欠债。如汝城县大坪镇为搞小城填建设，先后投资60万元进行城镇规划设计，投资3120万元建设大坪大道、文化中心、商贸街和中心校，大部分要镇财政自筹，欠下不小债务。三是培植税源启动欠债，如汝城县很多乡镇借钱建电站，本金与利息支出让不少乡镇感到压头。麻阳苗族自治县拖冲乡为培植猕猴桃产业，新增了不少债务。 5、资金监管乏力、财政监督作用难以发挥。一是监管意识不够强，在一定程度上存在“重发展，轻监管”、“重资金分配，轻使用监管”、“重项目申报，轻后期监督”的现象。因乡镇财力保障不足，加之缺乏稳定财源，许多乡镇财政运行困难，截留、挪用、套骗财政资金问题突出，致使乡镇财政“想管不能管”。一些乡镇领导主要精力在于乡镇经济发展和资金筹集，不管是不是专项资金，为保运转只好东挪西借，想法子挤占截留专项经费，特别是湘西等一些经济较为落后地区，挤占专项经费维持运转可以说是一种常态。二是涉农资金监管难。随着中央和省市惠农利农政策越来越多、越来越细，每一项都涉及千家万户，面广项目多，乡镇财政所的工作量呈倍数增长，乡财人员普遍一人多岗，精力有限，个别地方惠农补贴资金基础数据存在信息审核不严、不完整、不真实等问题，甚至存在虚报冒领和“二次分配”的现象，除上级“高压线”的项目资金外，乡镇财政一般未安排项目配套资金和前期费用，或多或少存在转移用途、挤占挪用等雁过拔毛现象。三是跟踪监管不到位。政府各部门条块分割，对部门资金监管难到位。涉农补助资金增多，但分属财政、民政、林业、农业、计生、水利等多个部门，资金分散，多头管理，难以实现全方位监管，尤其是对项目资金监管乏力。一些建设资金在省一级就由各部门直接发包，乡镇财政毫不知情，对项目的监管仅是事后监管，缺乏事前和事中监督，同时，工作人员也缺乏对项目监督的专业知识。四、加强我省乡镇财政建设与管理的对策建议切实转变和增强乡镇财政职能，加强乡镇财政建设与管理，既是深入贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展的客观需要，也是加强财政基础工作和基础建设“两基”建设,实现科学化精细化管理的现实需求，有利于党和国家民生政策的贯彻落实，保障农民群众切身利益；有利于推进基本公共服务均等化，促进城乡统筹发展和区域协调发展；有利于推进新农村建设，加快全面建设小康社会进程。对此，我们建议，我省乡镇财政建设与管理工作要围绕乡镇财政职能作用的发挥，以转变职能为突破口，以提高公共服务能力为目标，按照财政科学化、精细化管理的要求，从制度建设着手，夯实乡镇财政管理基础，不断提升管理水平，全面建立起机构健全、体制合理、职能完善、管理规范的乡镇财政良性运行机制。1、加强制度建设，抓紧出台加强乡镇财政建设管理的指导性文件建议结合我省实际，抓紧出台加强乡镇财政建设与管理的指导性文件。一是要建立起“职责明晰、机构统一、管理规范、监督有力、运转高效”的乡镇财政。对新形势下乡镇财政的重要性、职能定位、机构设置、人员管理、基础建设等提出明确的指导意见，以利工作推动与开展。不断增强基层政府社会管理和公共服务能力，为社会主义新农村建设和城乡统筹发展服务。二是加强法制建设，为乡财工作提供法律保障。湖南省乡镇财政管理条例已颁布实施10多年，从根本上解决了乡镇财政无法可依、管理失衡的状况，但随着形势的发展及乡镇财政职能的转变，条例中原有的一些内容已严重滞后和发生重大变化，因此对条例的修订已迫在眉睫。建议有关方面要认真组织，加快完成对条例修订和完善，确保乡镇财政有法可依、依法行政。三是要建立财政资金监管机制。要完善省、市、县层层监管工作机制与财政资金绩效考评机制，重点发挥省级财政的推动作用与县级财政的枢纽作用，注重对资金使用和管理的监督和检查。要着手对从中央到地方所有的涉农资金进行全面梳理，完善涉农补贴资金的分配与发放方式，从省一级将各部门的各项惠农资金项目进行有效整合，实行“一个口子进出”，确保涉农资金的使用更加准确。2、规范预算管理，建立乡镇基本财力保障机制一是要科学定位，坚持分类指导。完善县乡财政体制，坚持分类指导，对不同类型的乡镇实行不同的财政体制，满足不同类型乡镇发展的需要，综合考虑乡镇经济发展水平，税源基础，财政困难程度等因素，根据乡镇的实际情况可选择分税制、县乡统筹、统筹加激励等方式，处理好县与乡、乡与乡之间的分配关系，做到既有利于调动积极性，又有利于分配公平。二是创建乡镇预算标准化制度、强化预算约束。把预算管理作为加强乡镇财政科学化、精细化建设的重要手段。乡镇预算管理标准化要以县为单位，在乡镇公用经费预算要高于县直机关标准基础上，统一乡镇公共财政预算的编制政策、编制要求和编制格式。按照“先行试点、总结经验、全面推动”的步骤和方法，全面启动基础数据库和基本支出标准体系建设，进一步完善公共财政预算机制，切实细化乡镇财政预算编制，规范乡镇财政预算执行，加强乡镇财政决算编制，完善乡镇财政预算资金收支管理、财务管理、国有资产和债权债务管理等各项措施。三是要完善转移支付制度。转移支付制度在弥补基层政府财政收支缺口方面发挥着重要的作用，对取消农业税后财力显著减少的乡镇来说尤其重要。建议进一步扩大一般性转移支付范围，提高财力性转移支付比重，重点加大对困难乡镇的转移支付力度，合理确定县乡基本支出最低保障线的基础上，财力要进一步向困难乡镇倾斜，根据乡镇基本支出需求，统筹考虑财力状况，通过完善县对乡财政体制、加大转移支付力度等措施充实乡级财力，帮助其弥补基本财力缺口。同时农村税费改革转移支付资金应主要留给乡镇财政。此外应加大对计划生育经费的转移支付，加大对乡镇社会综合治理、社会维稳经费的专项补助。3、加强乡财队伍建设，提高管理水平当前乡镇财政的工作任务主要体现在以监管财政资金、服务农村经济为主，主要承担组织预算收支执行、监督财政资金使用、兑现惠农补贴政策、指导村级财务管理等。而从了解的情况看，基层的反映与呼声看出较为强烈，稳定机构、明确职责已成当务之急。因此，对乡镇财政工作的重视应首先体现在机构的健全与职责的明确上。一是明确管理机构。基层财政工作繁重、人员庞大、职能重要，为更好地发挥基层财政职能作用，建议参照外省做法，在省财政厅成立基层财政管理局，赋予执法权与监督权，指导全省乡镇财政工作，参与有关涉农补贴政策的研究，并指导其在基层的落实。各市、县乡镇财政管理机构也应相应统一设置，同时在乡镇机构改革工作中，不能归并乡镇财政机构，必须保持其独立性、完整性。针对乡镇财政所与乡镇经管部门存在乡村财务监管职能交叉等问题，建议将经管财务职能整合到乡镇财政所。二是明确乡镇财政所性质。建议明确将乡镇财政所纳入公务员管理或参公管理。经济达到一定规模，人员和耕地面积较多的乡镇财政所，可考虑设立乡镇财政管理局，明确副科级单位。财政所干部参照公务员管理，明确人员身份。按照公务员法，对纳入行政编制管理的乡镇财政所干部，应统一登记为公务员，使他们享有平等的身份和待遇。三是规范财政所的机构设置和人员编制。科学核定财政所编制，根据每个乡镇的实际和经济区域的大小来合理配置工作人员，防止人员过少影响财政职能的履行，人员过多造成人浮于事，浪费国家财力。四是理顺财政所管理体制。建议明确我省乡镇财政所管理实行县财政局与乡镇政府双重管理、以县财政局管理为主或将财政所作为县局的派出机构，县级财政部门要承担起对乡镇财政工作的指导责任。五是提高乡镇财政人员素质。要优化人员结构，逐步规范选人进人机制，明确乡镇财政人员岗位的专业条件，坚持“逢进必考”的原则，严格控制非专业人员进入乡镇财政队伍。同时要进一步加强人员培训。对现有人员，各级财政部门应制定培训计划，列出专门培训经费，采取多种方式分批、分层次有针对性进行培训。4、有效引导乡镇财源建设，培植和壮大财源基础坚持财源工作从源头抓起的方针，把财源建设与经济结构调整、农民增收结合起来，抓住发展的机遇，充分利用好国家的优惠政策，立足自身优势，提升比较优势，巩固支柱财源，培植新兴财源，优化财源结构，逐步建立起立体、多元、有后劲的特色财源体系。一是科学制定乡镇产业发展规划、大力发展区域经济。要组织专家，分析各地的的土壤、气候、地域等环境，从生态工业、生态农业、生态林业和生态旅游业等方面对农村进行生态产业发展规划，以增强农村投资效应，根据各地的优势科学规划和引导统我省各乡镇产业发展。二是设立地方财源培肓专项发展资金。发挥财政部门在财源建设中的组织协调、资金分配的职能作用，加大对重点财源的资金支持，带动各方投资力度。对地方财源建设做得好的地方，给予一定的资金奖励支持，引导地方财政培育起一个有力、稳定的财源。 三是巩固支柱财源，培育新财源。注重地方经济的客观实际，把握市场经济发展的规律，充分发挥自身优势，挖掘潜力，重点巩固支柱财源，全面培育新财源。一要抓好产业结构调整，做大、做强支柱产业，每个地方都要发挥地方经济和资源优势，集中力量扶持几个拳头产品，几个利税大户，几个支柱财源。二要加快发展各类私有、民营、股份制等经济实体，鼓励非公有制经济参与农村社会事业发展。三要大力发展乡镇工业，以工促农，以工带商，走“工业强镇之路”。四要要进一步加快小城镇建设，提高城镇化水平，充分发挥小城镇的辐射带动作用，使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。5、完善乡镇债务管控与化解机制，防范债务风险要有效防范和化解乡镇财政债务风险，就一定要积极妥善处理乡镇债务问题。一是要全面核实乡镇债务。要进一步建立健全资产管理制度，形成“产权清晰、责任明确、民主监督、科学管理”的乡镇资产管理体系；按照统一的标准、口径、内容对乡镇财政债务进行清理核实，核清全权债务主体，分清偿债义务和清偿责任。二是要逐步消化债务存量。制定基层化债奖励措施，对每项乡镇债务都制定出切实可行的偿债计划和奖励标准，分年度实施，有计划、有步骤地化解现有债务。三是严控新增债务。要在基层建立健全严格的债务管理制度。乡镇不得以政府财政名义举债，对乡镇确需兴办的公益事业应根据财力许可进行科学论证听证公决，并报县委、县政府批准，实行责任追究。四是改进项目投资方式。对在县乡投资的项目或工程，县乡财政配套资金数额要尽可能减少，乡镇一级取消配套。