规范行政处罚自由裁量权工作的实践与思考.doc
规范行政处罚自由裁量权工作的实践与思考2009年l2月总第157期第6期大庆社会科学DaQingSociMSciencesDec.,2009SerialNo.157No.6?实践研究?规范行政处罚自由裁量权工作的实践与思考栾福成,李晓京(大庆市人民政府法制办公室,黑龙江大庆163002)摘要行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律,法规,规章规定的原则和范围内一定选择余地的处置权力.行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为,其自由裁量权若被滥用必将严重影响我国的法制建设.深入研究行政处罚自由裁量权以及对行政处罚自由裁量权的控制办法,对促进法制发展,维护行政机关的权威和保护行政管理相对人的合法权益都具有一定的理论和实践意义.关键词自由裁量权;行政处罚;实践中图分类号D9221文献标志码A文章编号10022341(2009)06011303行政处罚自由裁量权主要是对违法的事实,性质及情节轻重的认定权,在行政处罚种类,范围,幅度内,选择具体处罚标准,决定是否执行处罚.行政处罚自由裁量权是现代社会行政执法的主要内容和核心问题,它的立法本意是针对纷繁复杂和发展变化的各种社会现象,在立法不能完全调整的情况下,按照公平,公正的原则,给予行政机关以行政处罚自由裁量权,其目的是提高行政效率,发挥行政机关的能动作用,以实现法治的要求,满足社会的需要.同时,作为一种权力,它又具有两面性,随着行政自由裁量的机会日益增多,滥用权力的可能性也与日俱增,行政管理相对人权益保障就处在不稳定之中,从而对行政法治构成威胁.一,规范行政处罚自由裁量权的必要性(一)规范行政处罚自由裁量权,是提高行政执法水平的需要.随着我国市场经济的快速发展,行政执法部门的职能和范围不断扩大,如果执法人员不能正确行使行政处罚自由裁量权,便在执法过程中以合法之名行不合理之实,就会产生同一地区,同一种违法行为的处罚结果差异较大的现象,从而失去法律的公平,公正性.(二)规范行政处罚自由裁量权是强化执法监督的需要.在行政执法监督中,对存有异议的处罚幅度和处罚数额,因没有具体的依据而不便监督.规范行政处罚自由裁量权的有关规定可以为执法监督提供有力的依据,也有利于确保合法行政,合理行政.(三)规范行政处罚自由裁量权是加强廉政建设的需要.行政处罚自由裁量权的滥用容易助长执法腐败,以案谋私和特权思想,大大损害了行政机关的形象,影响了党和政府的威信.因此,规范行政处罚自由裁量权有利于防止违法乱纪行为的发生,提高行政效率,树立政府的良好形象.(四)规范行政处罚自由裁量权能最大限度管理相对人的合法权益.由于行政处罚自由裁量权的存在,个别行政执法人员在”合法”外衣的保护下滥用行政处罚自由裁量权,办人情案,关系案,甚至随意执法,徇私枉法,使公民,法人或其他组织的合法权益受到侵害.行政处罚自由裁量权的滥用违背了法律授收稿日期20090928作者简介栾福成(1966一),男,黑龙江兰西人,大庆市人民政府法制办公室主任,从事法学理论研究.?l13?权的目的和意愿,干扰和破坏了法律秩序,规范行政处罚自由裁量权可以最大限度的维护公民,法人和其他组织的合法权益.二,规范行政处罚自由裁量权工作遵循的基本原则(一)职权法定,尊重原法原则.规范行政处罚自由裁量权,是在本部门依法具有的行政处罚项目种类范围内进行,不能借细化违法行为之机自行规定新的违法行为,设定新的行政处罚权限,也不得擅自改变原法规定的行政处罚种类和幅度.(二)科学合理,民主公开原则.按违法行为轻重划分不同档次,对应制定不同处罚幅度,确保制定的细化标准合法,合理,符合实际,既便于操作,又为广大行政相对人所接受.(三)全面推进,统筹兼顾原则.各行政执法部门同时启动规范行政处罚自由裁量权工作,全面推进.在工作的推进和标准的制定上,做到上下兼顾,左右协调.(四)整章建制,力求实效原则.在标准制订完毕后,进行汇总和编撰,并制订相关的配套制度,建立长效机制,保证实际效果.三,对规范行政处罚自由裁量权工作的建议(一)关于行政处罚权的清理1.一个法条包含数个行政处罚项目问题.某法律,法规,规章有关条款规定了一系列并列的行政违法行为,针对的是不同的违法标的,则梳理为若干行政处罚项目.2.某法律,法规,规章有关条款规定了一系列并列的行政违法行为,针对的是同一违法标的,分为若干行政违法行为进行量化.3.某法律,法规,规章有关条款为同一违法行为规定了不同的定语,该定语表述该违法行为在哪些情形下可以发生,虽然按定语也可以划分为若干违法行为,但所有定语都是为该条款规定的同一违法行为服务的,以概括为一个违法行为,确定一个行政处罚项目为宜,也可以按定语数量划分为不同的行政处罚项目.4.法律,法规,规章规定因同一违法行为对双方当事人进行处罚,且标准不一致的,按两个行政处罚项目处理,分别细化.一种违法行为有两个以上处罚种类的,按处罚种类的不同分别制定量化标准.5.对同一违法行为有法律,法规,规章同时进行规范,应查清全部法律依据,作为该违法行为的法律依据,并避免出现行政处罚项目重叠.下位法对上位法的处罚制定具体标准的,按下位法的幅度细化.例如建筑法64条,未取得施工许可证的可以处以罚款.建设工程质量管理条例57条规定,可以罚合同价款1%一2%.这种情况大多发生在法和它的配套实施细则,条例或规章中.实际上这也是在规范自由裁量权.平行效力的文件对同一违法行为规定不同的处罚.按照中华人民共和国立法法第五章”适用与备案”确定的法律冲突规则解决.6.行政处罚项目的表述方式,统一采用短语方式.例:中华人民共和国森林法第三十九条规定:”盗伐森林或者其他林木的,依法赔偿损失;由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木,没收盗伐的林木或者变卖所得,并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款”.(二)关于行政处罚权的细化1.一个违法行为有两种处罚的,先规定处罚种类的标准.例如建设工程质量管理条例第60条规定:“建设单位超过资质承揽工程的,处2%一4%罚款,情节严重的,吊销资质证书”.先制定出什么情况是严重,需要吊销资质,然后再制定罚款的标准.2.并不是所有的行政处罚项目都要制定减轻和免除的标准.在制定”免除行政处罚的条件或标准”时,免除处罚只适用于那些性质和危害很轻的违法行为,在有些情形下就不存在免除处罚问题.按照中?114?华人民共和国行政处罚法的有关规定,只有不满14周岁的未成年人,精神病人在发病期间有违法行为的,违法行为在两年内没有被发现的,或违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,才可以免除处罚.细化时按照上述原则,结合该违法行为的主体,情节,社会危害性和认错态度等,以及”初犯不罚”制度等,制定”免除行政处罚的条件或标准”.在制定”减轻行政处罚的条件或标准”时,注意减轻行政处罚只适用于那些性质和危害相对较轻的违法行为,在有些情形下就不存在减轻处罚问题.按照中华人民共和国行政处罚法第二十五条”已满十四周岁,不满十八周岁的人有违法行为的”,可减轻行政处罚;按照第二十七条有关规定,只有当事人有主动消除或者减轻违法行为危害后果的,受他人胁迫有违法行为的和配合行政机关查处违法行为有立功表现的等情形之一的,才应当依法减轻行政处罚.同时,充分考虑该违法行为适用主体,违法情节,违法次数和数额,社会危害性以及认错态度等因素,制定量化条件和标准.3.有的行政处罚不用制定细化标准.对处以”责令停产停业,吊销许可证或执照”处罚的违法行为,可不进行细化.”暂扣许可证或执照的”处罚有暂扣期限的,应制定”在行政处罚种类和幅度内自由裁量的标准”,可不制定”减轻行政处罚的条件或标准”和”免除行政处罚的条件或标准”;如法律,法规未规定暂扣期限的,可不进行细化.警告没有处罚幅度,可以不进行细化.并处警告和罚款的,可以把处以警告作为减轻行政处罚的一项措施.没收违法所得和非法财物可不进行细化.4.有的项目(羁束法律行为)只需制定罚与不罚的标准,不需制定其他细化标准.例如有的法律,法规或规章规定,对某一违法行为处以基于某一标准几倍的罚款,或处以基于某一标准百分之几的罚款,没有适用幅度,无自由裁量权,但是按照有关法律,法规或规章的规定,应制定”免除行政处罚的条件或标准”.5.有关法律法规对某一违法行为一般情节规定了处罚的种类和幅度,同时又对该违法行为加重情节规定了处罚的种类和幅度,在细化行政处罚权过程中,将对该”违法行为一般情节处罚的种类和幅度”和对”该违法行为加重情节处罚的种类和幅度”同时纳入在”行政处罚种类和幅度内自由裁量的标准”内进行细化,将对”该违法行为加重情节处罚的种类和幅度”作为一个档次进行细化,并在”该违法行为一般情节处罚的种类和幅度”之下制定”减轻行政处罚的条件或标准”和”免除行政处罚的条件或标准”.6.有关法律法规对某一违法行为,在规定责令其改正违法行为,赔偿损失的情况下,同时规定可以处罚一定数额的款额.在细化行政处罚权过程中,对该违法行为在可以处罚款的幅度内制定”行政处罚种类和幅度内自由裁量的标准”,并在该幅度之下制定”减轻行政处罚的条件或标准”和”免除行政处罚的条件或标准”.7.有关法律,法规或规章规定对某一违法行为处某一标准以下的罚款,在细化行政处罚权过程中,可不制定”减轻行政处罚的条件或标准”(无轻可减).8.在制定标准时,所附条件内部逻辑关系必须清楚.一是有的部门规定”符合下列条件的”,处500元到1000元的罚款,”符合下列条件的”这一词语本身语意存在分歧,是符合下列条件之一或一部分,还是符合下列全部条件,让具体执法人员难以操作,所以建议具体规定为”符合下列条件之一的”,”符合下列条件之几的”或”符合下列全部条件的”.二是制定的标准,条件与处罚无关,或关系不大.9.在制定”免除行政处罚的条件或标准”,”减轻行政处罚的条件或标准”和”在行政处罚种类和幅度内自由裁量的标准”时,应注意标准的可操作性.例如有的部门规定”两年内未发生违法行为的”,这一条件就很难执行,一是执法人员可从何途径查询当事人的违法记录,以确定违法行为人在两年内是否有过违法行为;二是违法行为人在两年内有过其他种类的违法行为,是否可以认定为不应减轻或免除处罚情形.再比如细化标准有”情节较轻”,”情节较重”的表述,这不是细化,是继续模糊化.责任编辑:迟云龙?l15?
