当前森林公安执法工作中存在的问题与对策.doc

当前森林公安执法工作中存在的问题与对策林伟军 森林公安作为国家公安机关派驻林区的武装性质的治安行政力量，是国家公安机关的一个专业警种，是人民民主专政的重要工具，肩负着保护森林资源安全，维护林区治安稳定，打击破坏森林资源违法犯罪，保障林业建设顺利进行的神圣使命。在新形势下，作为森林公安机关更应充分履行职责，在林业主管部门、地方公安机关坚强领导和指导下，理顺内部执法体制，规范执法行为，健全林业法制，强力打击破坏森林及野生动植物资源的违法犯罪行为，为实现林业可持续健康发展作出应有贡献。 一、当前森林公安执法过程中存在的问题 （一）森林公安执法主体资格未能得到充分体现县区级以上森林公安机构多为各级林业主管部门内设，并同时受林业、地方公安和上级森林公安管理和指导，内设机构依照国家有关规定不能以自己的名义实施处罚和立案侦查刑事案件。同时，各级森林公安机关未实行财政一级预算，不能独立对外承担民事和法律责任。（二）案件管辖权限不明确 一是治安案件管辖方面：森林公安机关以保护森林资源为己任，理应受案查处所有涉林治安案件，而公安机关办理行政案件程序规定第二章第十四条四项：国有林区的森林公安机关负责管辖林区内发生的案件。而对非国有林区的森林公安机关应当管辖哪些治安案件却没有明确，导致部分森林公安机构无法以自己的名义查处涉林治安案件。二是刑事案件管辖方面：在国家林业局、公安部关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准中，明确19种森林案件划归森林公安机关管辖。管辖限制性条件多，而且很不完善，不同程度引发管辖争议。在刑事案件提请批捕和移送起诉时，常因事实不清、证据不足、一手材料简单粗糙和所收集证据不够全面客观而导致质量不高，因此对检察院不批捕、不起诉案件较少提出复议、复核，致使一些本应受到惩处的案犯未能受到应有的惩处。三是县区级以上森林公安机关管辖案件范围不明确。森林案件大多由县级森林公安查办，而县级森林公安受警力、装备、技术等制约，缺乏处置应对大要案件的能力。一些受地方保护主义影响的案件以及地方重点工程非法占用林地、滥伐林木等案件，很难得到有效处理。（三）执法权限受到限制。当前，我省县级以上森林公安机关大多数未能以自己名义办理治安案件和立案侦查森林刑事案件并采取刑事强制措施，提请批准逮捕及移送起诉。一是森林法中赋予森林公安机关的职责与森林公安机关所拥有的职权没有形成有机统一，有责无权，履职困难，森林公安办案，其他名义处罚。二是留置盘问、传唤、检查、行政处罚等手续报批复杂，侦查破案效率低下。三是森林公安查办案件，受专业知识和认知影响，受作出处罚、采取强制措施的部门左右，该立案的未能全部立案，个案处理难以到位。（四）管理与执法脱节，管人和管事脱节，没有形成合力。涉林行政许可、资源管理与公安执法“三权”分离，各行其是，审批者只管依法审批，管理者只管如何规范，执法部门只管依法办事。其结果是屡教不改，连续作案的违法人员仍然能获得涉林审批；这边办案，那边审批；执法机关不了解审批和资源管理信息，浪费警力物力现象依旧十分突出，“三权”没有形成统一，协调监督机制尚未形成，信息资源共享制度不健全，一定程度上影响执法办案。同时，森林公安机关在行政上服从林业主管部门领导，业务上接受当地公安机关指导，管人与管事没有形成整体联动，一定程度上也制约了民警积极性发挥。（五）需求与要求存在很大冲突。一是随着经济社会的不断发展，林区治安态势日趋严峻，一方面森林公安派出所警力需求量增加，但实际情况却是警力配备严重缺编，如一个林区面积约32万亩的区域，只有4名警力；另一方面，因历史原因形成的森林公安派出所民警年龄结构不合理，综合素质参差不齐，导致工作整体效能大打折扣。如我区4名警力中45-55周岁2人（大专），35-45周岁1人（大本），35周岁下1人（高中）。因此，当前森林公安派出所在警力需求上，既要求一定的量，又要追求一定的质，要从科技强警、提高民警整体素质入手，力求工作效能的最大化。二是基层森林公安民警政治待遇低下，执法保障不到位。如县级森林公安机关，因为有限的职位，像森林公安派出所民警即使奋斗一辈子还是个科员，个人发展空间十分有限。加上森林公安派出所的行政经费未完全得到保障，民警的保障更为欠缺。有的森林公安派出所受财力限制，往往依靠林业局对“罚没款”的回拨填充经费，以支撑日常开支，民警的执勤岗位津贴不能正常到位，势必影响基层森林公安民警的工作积极性和森林公安队伍的整体战斗力。二、做好森林公安执法工作的对策（一）县级以上森林公安局应成为独立的法人机构，独立承担民事责任和法律责任。一是根据相关规定，森林公安机关实行林业和公安部门双重领导的管理体制。既是同级林业主管部门管理的行政机关，又是同级公安机关的序列机构。因此，各级森林公安机构必须服从林业主管部门领导，并在当地公安机关指导下开展业务，森林公安工作必须服从服务于林业工作总体大局。二是县级以上森林公安机构统一设置为森林公安局，同时加挂森林警察总（支、大）队牌子。应当依法享有查处部分林业行政案件和涉林治安案件处罚权，涉林刑事案件侦查权，有依法申请人民法院强制执行的权利和承担违法行政赔偿的法定义务，森林公安局应当成为各级林业主管部门直属二级独立法人单位。三是森林公安经费保障主要用于森林公安履行职责，在不增加财政负担的情况下，实行财政单列，一级核算。（二）明晰森林公安机关职责权限在治安管理方面，县级以上森林公安局可根据治安管理处罚法、森林法等的规定做到：一是有维护社会治安秩序，保护森林资源的法定职责。二是对涉林治安案件的管辖权。三是可以自己的名义作出治安管理处罚决定。四是留置盘问、传唤、检查等措施应由县级以上森林公安机关负责人审查批准。在刑事侦查方面，县级以上森林公安局可依据关于严厉打击破坏野生动物资源违法犯罪活动的通知执行执法权限，高级人民法院、人民检察院、公安厅应据此进一步明确，从而消除各地认识不统一，操作不规范问题。（三）实行层级管理，明确各级受案范围，有力查处森林案件。一是县森林公安局负责查处一般刑事案件、涉林治安案件和林业行政案件。上级森林公安机关也可指派下级森林公安机关管辖案件，也可自主决定受理应当由下级森林公安机关受理的案件。二是市森林公安局为县森林公安局所办案件的行政复议单位，县森林公安局为林区派出所所办案件的行政复议单位。三是县级以上森林公安机关应强化刑侦、治安、法制力量，把刑案侦破作为森林公安工作的突破口，下大力气，下苦功夫查处一批影响大，情节严重的大要案件，努力提升森林公安社会地位和形象。四是改善执法环境。在内部，要能创造有利于基层执法的工作环境，合理划分公安机关的职责权限，明确一线执法单位、每个执法岗位应该干什么、怎么干、负什么责任，切实解决责任不明的问题。（四）加强执法监督，提高侦查破案能力和水平。一是森林公安负责人必须继续实行“上管一级”，未经上级森林公安机关同意，组织部门不得任免。二是加强执法质量考核。上级森林公安机关应不定期对下级森林公安所办案件材料进行审查，对执法活动进行全程监督，及时发现并纠正不规范行为，定期制发执法质量通报，努力提高办案件人员的执法能力和水平。三是完善责任追究制度。上级森林公安机关要敢于问事、问人、问责，对错案、败诉案、违法执法等严格行政问责，强力推进交通建设，确保政令通畅，廉洁高效。（五）要坚持以人为本原则，提高工作效率。森林公安派出所规范化建设要取得稳步和谐发展，关键在人，一是要能够做到四个注重：即注重合理选用、调配派出所民警；注重提高民警的综合、整体素质；注重发挥民警的工作积极性、主动性和创新性；注重构筑民警扎根派出所工作的“安心工程”。二是要进一步落实执法保障。第一是能落实基层经费保障，解决经费欠缺、装备落后的问题，建立经费保障长效机制。第二是能加强一线警力保障。第三是能聘用文职人员置换警力充实基层，缓解基层一线执法警力的不足。