乡镇管理体制改革中的行政执法体制改革问题.doc

乡镇管理体制改革中的行政执法体制改革问题来源： 主站 发布时间： 2008-06-11 10:48     关于乡镇政府行政执法体制改革模式的建议    浙江省台州市路桥区政府法制办    我国现行乡镇政府执法体制以及运作模式发端于计划经济时期，虽然经过多次的机构改革，乡镇机构的设置有了变化，但就行政执法体制这一块来说变化不大，存在不得不管但又无权去管、难以管好的现状，与目前乡镇一级政府有效管理辖区政治、经济、社会等各项工作存在较大差距。为了推进我市乡镇执法体制改革，根据市政府法制办的工作部署，我们对路桥区的一些镇（街道）就乡镇政府行政执法现状进行了调研，并就乡镇行政执法的改革模式提出一些建议以供研讨。    一、乡镇政府执法现状和存在的问题    （一）乡镇执法的无据，造成乡镇无权执法    乡镇政府作为一级政府担负着本辖区内政治、经济、文化等全方位的管理，就行政执法层面来说主要涉及到以下三个方面，一是公共安全监管领域，主要涉及安全生产、乡村道路安全、农业机械安全、消防安全等；二是人口资源环境监管领域，主要涉及城镇管理、市政（含村镇规划建设）、国土资源、民政、人口和计划生育、环境保护等；三是市场秩序监管领域，主要涉及工商、产品质量、食品药品、医疗卫生、农资等。上述各个领域除乡镇政府受人口与计划生育局委托征收社会抚养费和刚刚颁布的中华人民共和国城乡规划法第四十一条第一款、第六十五条规定乡镇政府具有的执法权外，乡镇政府基本上无权执法。鉴于此，乡镇政府工作人员在日常工作中发现违法情况时，只能劝阻违法人员、对不听劝阻的严重的违法行为联系有执法权的单位处理，轻微的违法行为只能不了了之，这不仅不能遏制违法现象也增加了执法成本、降低了执法效率，同时也损害了乡镇政府管理的权威性。面对现状乡镇政府只能是“看在眼里、痛在心里”，造成“看得见的管不着，管得着的看不见”，难以形成有效的社会管理体系，无法进行有效的日常行政监管。如：在路桥区新桥镇的辖区内，从事废旧塑料加工经营由来已久，从业人员较多且分散，并已经形成了一定的产业规模但也给当地的环境造成了严重的影响，群众反响强烈。2007年新桥镇政府组织了一次对辖区内废旧塑料加工经营点的清理整顿活动，虽在一定程度上取得了整治的效果，但也有部分违法行为人以镇政府无权执法为由，通过电视等媒体对镇政府的行为进行曝光，由于执法无权，镇政府不得不停止清理整治活动。    （二）部门执法的困难，造成执法部门无力执法    目前，一些行政执法部门在广大农村的执法过程中普遍存在着一些通病：他们作为职能较为专一的行政执法部门，在人员、编制、装备、经费等方面的配置不可能完全满足各地行政执法的实际需要，这是客观存在的现实。在开展行政执法时，面对着点多、线长、面广的广大农村，往往感到势单力薄、力不从心。如遇有人举报违法现象，等行政执法人员赶到违法地时却是“人去楼空”不见违法踪影，目击证人也不愿作证，调查取证难，执法人员往往感到束手无策，最后只能是不了了之。以日常巡回监管为例，一个区级的某行政执法部门的稽查队，如果以每天跑一个行政村来计算，一年都难以跑完全区所有的行政村。所以，有些行政执法部门有时只能进行“蜻蜓点水”式的检查或采取临时突击的办法开展执法，难以运用长效的监管机制进行有效监控，社会管理效果并不理想。遇有紧急任务时，往往是穷于应付、疲于奔命，真可谓是“心有余而力不足”，且目前存在的一个很实际的问题是部门单独执法易被群众围攻，这一现象在拆除违法建筑的土地执法时尤为突出，目前要拆除一间违法建筑必须要出动国土、乡镇、保安等50-100人才能实施，要制止或纠正一个违法行为的难度很大。    （三）执法人员角色错位，造成错误执法    目前乡镇执法人员角色错位主要表现在协助执法变为了主体执法。已经颁布的行政法律、法规、规章，许多实施主体均为县级或县级以上人民政府及其主管部门，乡镇政府事实上不具有执法主体资格。由于乡镇政府按法律法规的规定不具备执法主体资格，并且执法人员大多不是法律专业出身，仅靠短期突击培训，便上岗执法，另外执法岗位不固定、临时性工作多，造成执法人员一人多职、对行政执法程序不很熟悉，所以一旦发生行政诉讼败诉的可能性很大。然而，从行政执法的实践来看，众多的行政法实施，实际上是由乡镇政府来完成的，乡镇政府成为了实际执法主体，且要承担主要责任。如2006年路桥区路北街道在多城同创工作中对一违法养猪场进行拆除时，由于程序不到位导致行政诉讼败诉，并且法院判决国家赔偿，致使该街道在多城同创工作中造成被动，影响该项工作的开展。    为了解决乡镇行政执法问题，目前路桥区各镇（街道）基本上都组建了综合执法队，由镇（街道）副职担任队长，队员10-20人不等。除领导外，队员基本上都是临时聘用人员，但由于职责和职权不明确，综合执法队难以开展有效和有力的工作，各种困绕乡镇行政执法的问题依然存在，没能在根本上解决乡镇执法中存在的问题。    二、乡镇执法改革的模式    针对目前乡镇一级政府行政执法现状，我们认为从法律上解决乡镇一级政府的行政执法权限问题是当务之急，只有赋予乡镇一级政府的行政执法权才能从根本上解决乡镇执法难的问题。也只有赋予乡镇政府一定的行政执法权才能理顺相关的体制，实现权、责、利的有机统一，在调研过程中，乡镇政府反映较多的也是如何从法律的层面真正将相应的行政执法权赋予他们。    那么从目前我国的法律体系层面考虑，我们认为乡镇政府行政执法改革的总目标是依法赋予乡镇一级政府行政执法权，模式有以下二种：    第一种：授权式执法。我们这里所说的“授权”不是法律层面的“授权”，而是行政机关内部的“授权”，即在行政执法层面由部门将执法权授到乡镇政府并由乡镇政府统一实施。具体操作为：对法律、法规、规章规定可以委托乡镇执法的事项由相关部门充分委托并就委托事项、期限、权限等方面签订委托协议，规范委托行为。对法律、法规没有规定可以委托乡镇执法的事项由部门派出2名以上执法人员到乡镇开展工作，日常执法工作由乡镇统一管理。行政执法名义上还是部门，但实质上是由乡镇负责。具体到个案行政执法程序中如行政处罚，对谁实施行政处罚、处以何种罚种、何种幅度均由乡镇决定，部门只是履行一下盖章手续，不再进行实质审查，如出现行政复议、行政诉讼等也由乡镇去应诉，部门对乡镇执法行为仅需进行备案监督，以此来实现权、责、利的统一。目前我省绍兴等地区在中心镇改革中实施的就是这种模式。这种模式的优点在于不打破现有的法律体系框架，实施起来相对容易。    授权式执法的法律依据主要是中华人民共和国行政处罚法第十八条的规定：“行政机关依照法律、法规或规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”    第二种：划转式执法。就是将一个行政机关的部分行政处罚权经有权机关决定划转到乡镇政府，授予乡镇政府以自己的名义行使与其责任相适应的行政执法权限。这种模式能够从根本上解决乡镇政府的执法权限问题。从法律的层面理顺了乡镇政府行政执法的权、责、利的问题，在调研过程中，大部分人都认为此种模式较好。    划转式执法的法律依据主要是中华人民共和国行政处罚法第十六条的规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”    三、二种改革模式存在的问题    根据授权式执法和划转式执法的操作模式，我们认为在实际工作中需要解决以下问题：    1.根据行政处罚法第十九条的规定：受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织，那么将委托事项委托给乡镇政府是否合法。    2.街道办事处作为派出机关可否接受委托。    3.将部门人员派驻乡镇政府进行执法，其实际上是由乡镇政府统一管理、统一执行，乡镇政府实际上成为一个行政执法主体，这样是否违反了“职权法定原则”。    4.从操作层面来说，将哪些事项由乡镇政府决定、哪些事项由部门决定，如何划分职权，既能有效进行社会管理，有能防止部门假授权，部门和乡镇的关系如何处理，如果将职权划转到辖区内所有乡镇，则部门管辖哪些地方。    5.如何解决管辖权的问题。根据处罚法第二十条的规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。那么根据这一规定，如果乡镇政府获得相应的执法权，其管辖权又如何确定，尤其是在部门派驻执法人员到乡镇的情况下。    我们期盼通过专家的把脉，能够找寻到改革的有效路径。                          台州市路桥区政府法制办                               二OO八年五月 案例二私营化还是非私营化一个城市的市政服务问题机构简介：山特罗市是东北部一座古老的中等工业城市。随着二十年来工厂关闭与人口逐渐减少居民们都迁往地处阳光地带的州去了山特罗市现正面临着严重的经济困难。新任市长承诺通过私营化减小政府规模，但却遭到了一些强势团体和一些顽固的公共雇员的反对。人物简介：南希·马丁，山特罗市新任市长，承诺减小政府规模，并准备将政府的服务项目承包出去。尽管她遭到了公共雇员工会的反对，但她还是决心要尽快地推出她的计划，并准备从城市垃圾收集开始。萨尔瓦托·帕文，长期担任本市公共雇员工会的主席。他竭力反对私营化。克劳迪亚·阿瓦纳多，本市管理与预算办公室主任，新市长信任的知己；受委派设计私营化方案；以尽快实现市政服务的私营化。案例正文：1.正在走下坡路的城市    20世纪8090年代期间，山特罗市经历了几场痛苦的工厂倒闭。这座老工业城市的路也快要走到了尽头。更糟糕的是，很多居民都离开了这个“灰尘地带”直奔“阳光地带”，这进一步地减少了本市的税源。为了应对这一艰难时世，山特罗市的选民们选举了一位许诺要改变这座城市的新市长，她将首先对政府计划进行削减。马丁市长是政治上的新手，但她却乘着选民们的怒潮对市政服务价高质劣的怨愤坐上了市长宝座。马丁的一个竞选承诺是将市政服务私营化。私营化是这样一种手段：将公共服务承包给那些替政府完成服务的公司，这种手段被广泛使用，以解决公共规划和服务的价格与质量问题。尽管私营化在众多社区中实施，但在山特罗市还从未尝试过。70年代，当工业制造业十分繁荣时，山特罗市的经济非常景气，那时从来就没有缩减政府规划的需要。现在情况发生了改变，无论纳税人还是改革者都支持将臃肿而又低效的官僚机构的高额开支削减下来。马丁市长希望从城市的垃圾收集工作开始，并以此为榜样，将其他市政工程与服务的私营化大力推行下去。2.卫生部门    山特罗市的卫生部门负责本市的垃圾收集工作，每周两次上门清理市民的垃圾。他们用卡车收集本市每一户家庭的废品，还会每周一次地清理本市商店旁边的大型商业垃圾场。这是一项需要众多环卫工人和一支快速垃圾车队的昂贵的工程。卫生部门还会每两周一次收集可回收废品（报纸、空罐、塑料），这些废品都装在向市民提供的用特定颜色标记的垃圾箱里。这些垃圾箱市民只需到卫生部门填写一份申请并出示有效身份证明即可领取。    卫生部门的开支已连续多年地超出预算，而它的微不足道的服务记录却引发市民如潮的抱怨。这些抱怨包括倾倒垃圾不仔细，街道上满是垃圾，环卫工人太吵，迟迟未能清扫垃圾等。最近，卫生部门买进了一批新的垃圾车，对于本市来说，这不是一笔小数目。车队里新车的数量已因此而略过半数，另一半则是非常陈旧、马上需要更换的老车。好几部更老的车正在变坏，而保养费又十分高昂。马丁市长要求她信赖的顾问市管理与预算办公室主任克劳迪亚·阿瓦纳多成立一个“私营化工作组”并负责作一份市垃圾收集服务承包计划。市长对实现她的竞选承诺态度非常认真。她交给阿瓦纳多一份简短的备忘录，备忘录内容如下：备忘录致：克劳迪亚·阿瓦纳多，管理与预算办公室主任自：南希·马丁，市长关于：私营化计划日期：6月19日    我要求你成立一个私营化工作组并研究市政服务的私营化问题，私营化将从垃圾收集开始。当我在一个月后的记者招待会上宣布这个工作组成立的时候，我希望能够做好回答有关私营化和承包计划问题的准备。我希望你在记者招待会的一周之前，将这些问题的答案放在我的办公桌上。问题A：我们将怎样将垃圾收集私营化？我需要知道这个过程的基本要点。大多数政府都会先通告合同，然后寻找未来的承包商最后向市政府申请。官员们在这个时候会选择报价低且被认为是“负责并反应热烈的”承包商，我们应采用这样的模式吗？这会保证我们得到一个符合道德的方案和一个能干而又负担得起的承包商吗？我们需要对“负责并反应热烈”的定义再加考虑。问题B：本地区有三个环卫服务公司表示有兴起与我们合作。通用废品有限公司，他们的工作十分出色，但他们有过收取高额费用的记录；北方废品有限公司，他们出的钱很好，但是他们的服务记录不可靠；清洁服务公司，一家新的公司，出的价钱很公道，但是他们是一家没有过往记录的实体。我们应该根据什么标准来决定雇用哪一个承包商呢，价格或质量？该鼓励多少承包商来竞标呢？该如何向公众通告？问题C：我们是否应该考虑由郡来承担垃圾收集工作？郡似乎在垃圾收集工作方面做得不错，而且它们的资源也比山特罗市丰富。问题D：我已经收到了我们的市政雇员联盟主席萨尔瓦托·帕文的强烈反对。他坚持认为没有任何一份公职应该被撤销，而我们的经济也将因私营化而遭殃。我们应该怎样应对萨尔瓦托和卫生部门的雇员？当我们“推销”私营化的时候，我们可以利用我在竞选中得到的对削减政府规模的压倒性支持吗？祝你好运，克劳迪亚。我全靠你了！角色扮演：你是阿瓦纳多的助手，作为市长的顾问与市管理与预算办公室的主任，阿瓦纳多要求你参加私营化工作组，并为她就本市垃圾收集的私营化提出初步建议。你认为该由什么个人和团体组成私营化工作组？为什么？你认为公共服务是否可以或应该实行私营化？为什么？如果将垃圾收集工作实行私营化，你认为在选择公共服务承包商时应依据什么标准？如果实施一项新的私营化计划，你预料会有什么问题出现？你能提出更好的建议来解决目前的垃圾与可回收废品问题吗？还有什么别的市政服务将会被考虑进行私营化？有没有一种方法或模式可以用在其它市政服务的私营化过程中？    案例分析：1.  首先，推行私营化要取得公众的根本支持，而且他们是公共服务的最终收益人，所以，该工作组中要包括部分居民代表；第二，应包括研究公共服务私营化问题的专家、学者。这样，既保证我们的推行私营化决策建立在科学理论之上，有利于与反对者的辩驳，而且，也可以在推进过程中得到相关学者的适时指导；第三，要有独立的财务人员和评估机构的介入。财务部门的介入，在于通过对垃圾处理前后不同的政策，对比计算出政府提供服务和由承包商提供服务二者的成本-收益分析，计算出二者的利弊，得出恰当的结论。而且为了防止承包运营过程中的腐败问题及政府的可能“寻租”行为，必须有独立的审计部门的监督。另外，因政府卫生部门的退出，其现有设备的出售的评估也需评估部门的参与；第四，应包括环境专家。即在推行私营化的过程中，将社会效益和经济效益很好的结合起来，保证政策实行之初就将环境问题提上日程；第五，要有政府相关人员。既是一场由政府推行的变革，就需要政府制定相关政策，设计评选程序，考察投标人资格，代表公众与承包商签定合同，以及检查提供服务的质量，监督合同履行情况等；第六，当然要包括相关承包商。因为其是垃圾处理私营化后的提供服务者，而且其所以进行投标的根本目的在于追求利润。为了保证政府、公众、承包商三者的利益，承包商的参加是极其必要的。2.西方行政管理日益兴起的“新公共管理”浪潮，主张政府引入私营企业的管理方式、管理理念等。其中，重要的一点就是认为政府应在公共管理中引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。竞争可以给政府带来诸多好处，可以提高效率，鼓励优胜劣汰，激励创新，从而满足顾客的需要，提供高质量的服务。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。然而，是否所有公共服务都应该实行私营化？应视具体服务活动而定，不可一概而论。比如，属于公共物品的国防就不可以也不可能实行私营化，因为公共物品既无排他性又无竞争性，国防更是关系到一个国家的主权与社会的稳定。而某些公共服务活动虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。政府不能完全放弃公共服务，对于某些共有资源，例如海洋里的鱼，个人的使用会使其他人的状况变化，且对这种损失也无法补偿。由于这些外部性，私人关于消费和生产的决策会引起无效率的结果，此时，政府干预可以潜在地增进经济福利。对于我国政府而言，“新公共管理”给我们的启示是，政府可以广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，提高政府工作效率。同时也要从国情出发，视具体公共服务行业而定，取消公共服务供给的垄断性，采用“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等方式，从而为社会提供高质量、低消耗的公共服务。我们应该学习“新公共管理”的内在优势，而非外部形式。 3. 垃圾收集民营化外包过程中承包商的选择标准问题对于民营化的成败是至关重要的。 标准的制定应该首先从推行民营化的原因角度来考虑。在本案例中，市民们“对市政服务价高质劣的怨愤”是新任市长决定民营化的主要原因。因此，垃圾收集的民营化的初衷一方面是减少市政卫生部门的开支、降低垃圾收集成本，另一方面是提高垃圾收集工作的质量以使市民们满意。这也是具有普遍意义的民营化动因。 因此，选择承包商时，应主要以质量和成本两方面为标准来权衡。首先，要对投标者的竞标资格进行详细的审查，投标公司的资质（包括相关经验、公司声誉、雇员素质等）、技术水平（即按质量和绩效细则履行职责的可能性）、过去的履约记录等，都应该给予适当的权重来进行评分筛选。在几个投标者都有能力达到既定绩效标准的情况下，应该把合同授予出价最低的合格投标者。同时，由于合同细则将影响竞标的数量、质量和合同承包的最终效果，所以它必须清楚、全面、用词准确、没有歧义。比如垃圾收集的街道名称、收集频率、收集时间、清洁程度及失职违约的赔偿等都应该有细致、明确的规定，以便真正达到优质高效的标准。政府在公共服务领域的垄断行为中出现的高成本、低效率、质量不尽人意等问题不仅无端浪费公共资源，导致了财政拮据，而且严重损害了公众对政府的信任。因此民营化是一剂摆脱困境的良方。垃圾收集是最早，也是最为广泛推行民营化的公共服务领域。充分的调查资料表明，垃圾收集的合同承包式民营化是可以降低成本、提高效率的。竞争机制是这一改善的根本原因，在讨论选择承包商的标准时，需要强调的是良好的合同细则和有效的质量控制。   4.当代政府改革的一个重要趋势即是政府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务市场化和社会化。但在推行过程中，不可避免会出现各种问题。第一，可能有来自各方面的反对。包括工人、政府官员、特定商业利益群体和一般公众。因为工人担心会失去岗位，工资降低，福利减少；公共官员担心地位下降，特权丧失；公众主要是出于对私营化后公共服务的价格上涨或服务质量的担忧。第二，有关税收问题的处理。政府部门国有企业无须交纳有关税费或享受优惠，而民营企业却需按照所得相应交纳税费。由此引起国有与私营企业在市场竞争中面临的不公平的问题。第三，在政府竞争招标的过程中，细节性问题的处理恰当与否也是决定这一计划能否顺利实行的关键。如选择何种服务实施私营化，是否了解有关竞标企业的情况等。解决办法最为有效的是采取合同外包的形式。因为有大量的证据表明（包括案例中所指众多社区已成功运用这一方法），合同承包是最有效率的。它比市政服务效率要高得多，服务质量比政府要好。同时私营企业在资金、机器设备等方面也要比市政部门有优势。在废品回收上它可考虑吸纳相关企业整合企业资源，带动相关产业的发展。因此它对垃圾收集和处理而言应该是最佳选择。5.私营化是这样一种手段：将公共服务承包给那些替政府完成服务的公司，这种手段被广泛使用，以解决公共规划和服务的价格与质量问题。无论纳税人还是改革者都支持将臃肿而又低效的官僚机构的高额开支削减下来，缩减政府规划。可以考虑进行私营化的市政服务大部分城市基础设施建设和城市居民服务都可以考虑私营化。包括城市给排水、能源、交通运输（道路桥梁）、公用事业（水电气热）、环境保护和治理（绿化、市容市貌、污水处理、垃圾处理）等。市政服务的私营化过程中的方法或模式（1）       影子收费 由英国在市政建设中率先创造的投融资模式，即不直接进行收费，而是由政府根据交通量的大小，逐年给予拨款归还投资者。以道路建设为例，所谓“影子收费”，就是由投资商出钱、政府出地，合作建路后并不向过往车辆收取任何费用。其投资回报是政府通过计算该道路带来的社会效益，然后按社会效益的一定比例，每年向投资商支付费用。对于项目的最终受益者市民来说，其最大的利好是：不用担心今后上快速路要收费，因为全部费将由政府买单。 （2）市政公用行业实现市场化运作市政公用行业的自然垄断性严重制约了行业的进一步发展。要打破计划经济时期建立起来的市政管理体制、投融资建设方式、经营模式和运作方式，打破一“公”独有的垄断局面，全面开放市政公用行业市场，充分激活市政公用行业的活力。实现市政公用行业政事分开、政企分开、事企分开。     管理体制：政府主管部门与公用企业脱钩通过事改企和企业改制，实现政府主管部门与市政公用企业在人事管理、财务、经营决策等方面彻底脱钩，使之成为独立的市场竞争主体。 投融资方式：实现投资主体多元化 全面开放投融资市场，鼓励民营资金、社会资金和境外资本投资市政公用行业。通过有偿竞卖等办法，出让加气站经营权以及道路、桥梁、广场、路灯、停车场等市政公用设施的冠名权、广告权、收费权等。采取独资、合资、合作和建设、经营、转让等多种形式，实现市政公用设施建设投资主体多元化。 经营模式：公开招标授权“特许经营”城镇供水、供气、供热、公共交通、园林绿化、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用行业，严格实行特许经营制度。由市政公用行业主管部门通过公开招标，选择有资格的投资者或经营者，签订特许经营协议，确保提供持续、安全、优质、高效、价格合理的服务。小结：凡是企业能经营好，凡是比政府经营更有效率的城市设施建设和经营的项目都应交给市场和企业，也就是把原来属于国家所有、国家控制、国家经营的一部分资源市场化、资本化。而诸如公共设施之类的公共品则可以交给竞争性企业来经营，以提高效率。这样，城市经营的一个方面就是对属于国家所有的公共资源，通过所有权与经营权的分离，由企业通过建立现代企业制度或其他合适的方式进行独立经营。城市政府脱离对国有资源（资产）的直接经营或干预，从而形成有效的城市资源市场配置方式。