论我国城市流浪乞讨人员救助制度的完善.doc

摘 要改革开放以来，我国经济迅速发展和崛起，但同时社会矛盾也日益凸显，社会问题也层出不穷，城市流浪乞讨问题便是其中很有代表性的问题。针对此问题，我国先后出台了多项法律和政策，并且随着时代的发展日益完善。但是收容遣送制度的废止和救助管理制度的确立并没有完全解决许多城市所面临的流浪乞讨问题。流浪乞讨问题的解决从根本上有赖于社会的进步和现代公民权利意识的健全。本文试图从公私权利界定以及制衡的角度出发，探讨对于流浪乞讨人员救助管理制度立法中所应遵循的宪法性原则，在维护城市居民公共利益和生活安宁的同时保护好流浪乞讨人员的迁徙自由以及生存权利。救助管理办法的颁布无疑是历史的进步，充分展现了我国政府对人权事业的重视。但由于长期以来我国一直依靠行政强制解决流浪乞讨问题，使相对进步的实行“自愿救助”的新法很难与其他的法律和制度相配合，在加上管理机构的思想转变不够及时，使救助管理办法的实施出现很大问题。在微观上，从收容遣送条例时期一直留下来的对未成年人、精神病人等特殊流浪乞讨人员的救助仍旧缺乏行之有效的办法，何以技能维护社会的公共利益又能够维护好这些相对缺乏“话语权”的无民事行为能力人的合法权益，仍旧是我们的立法，执法中亟待解决的问题。本文从宏观和微观两个角度对现行救助管理制度的优缺点加以剖析，指出现行救助制度中缺乏系统化制度安排，执行效率底下的问题，并以此为基础提出多项解决方案。关键字：城市流浪乞讨 公民生存权 救助制度 完善ABSTRACTSince reform and opening, China's rapid economic development and rise of social conflict but also increasingly prominent, social problems emerging, urban vagrants and beggars problem is one of the very representative of the problem. To solve this problem, China has introduced a number of laws and policies, and with the development of the times improved steadily.  However, the abolition of detention and repatriation system and the establishment of aid management has not fully resolved in many cities are facing the problem of stray begging. Vagrants and beggars to solve the problem fundamentally depend on the progress of society and the integrity of the modern civil rights awareness.  This article attempts to define the rights and checks and balances from the private and public point of view of Administration of Relief for Vagrants and Beggars in the legislation system of constitutional principles to be followed, the public interest in the maintenance of city residents and live in peace while protecting freedom of movement of vagrants and beggars and right to life. "Measures for Assisting" is undoubtedly the promulgation of historical progress, and fully demonstrates our government's attention on the human rights cause. However, as has long been relying on administrative enforcement of vagrancy and begging to solve the problem, the relative progress of the implementation of "voluntary assistance" of the new law difficult to match the other laws and institutions, regulatory bodies in the ideological transformation coupled with not enough time, so that the "rescue management approach, "the implementation of the big problems. At the micro, from the "custody and repatriation regulations" has been left behind during the minors, the mentally ill and other special relief of vagrants and beggars still a lack of effective methods, how to maintain social skills, but also to safeguard public interests, these relatively lack of "voice" of no capacity for civil conduct legitimate rights and interests remain our legislation, law enforcement problems to be solved. From the perspective of micro and macro management system on the existing strengths and weaknesses of aid to analysis, the current aid system that the lack of systematic institutional arrangements, under the efficiency issues, and then puts forward a number of solutions. 显示对应的拉丁字符的拼音Keywords:  urban vagrants and beggars; civil right to life; the relief system; Improve目 录摘 要1一、引言1二、我国城市流浪乞讨人员救助制度概述1（一）城市流浪乞讨人员的界定2（二）城市流浪乞讨人员的分类2（三）我国城市流浪乞讨人员的产生原因3（四）我国流浪乞讨人员救助的历史考察4三、西方国家城市流浪乞讨人员救助制度的相关规定及对我国的启示6（一）西方国家城市流浪乞讨人员救助制度的相关规定6（二）西方国家的救助制度对我国的启示8四、我国现行流浪乞讨人员救助制度的法律规定及其存在的问题9（一）我国现行流浪乞讨人员救助制度的法律规定9（二）现行流浪乞讨人员救助制度存在的问题10五、我国流浪乞讨人员救助制度的完善12（一）扩大救助范围12（二）明确对特殊人群救助的原则12（三）加强政府各部门间的协调配合13（四）多管齐下严厉打击非法行乞13（五）强化流浪儿童保护性救助14（六）建立与健全农村社会保障体系14（七）发挥民间力量的作用14六、结语15主要参考文献16后 记17论我国城市流浪乞讨人员救助制度的完善 一、引言城市的流浪乞讨问题由来已久，因为乞丐是随着私有财产制的建立而产生的，但似乎直到近代才被当作社会问题加以研究和解决。在漫长的奴隶主时代和中世纪，人们一直把流浪乞讨现象当作再正常不过的行为，除了对可能由其滋生的叛乱、骚动加以重视以外，统治者们大多把流浪乞讨行为当作偶发现象对待。“在某种意义上，每个封建领地都自成一个国家，不同庄园之间老死不相往来。在这种经济和社会秩序下，外来人口自然是一般不受欢迎的陌生人。” 张千帆，“流浪乞讨人员的迁徙自由及其宪法学意义”，法学，2004年第7期，第57页近代以来的城市化进程，以及人口的飞速增加，加剧了人与自然的矛盾，社会资源的分配也随之出现了严重的不平衡现象，在加之工业革命初期社会福利的思想和实践都没有深入展开，这些成为流浪乞讨现象持续加剧的原因，也成为流浪乞讨现象逐渐演变为严重的社会问题、法律问题的原因。流浪乞讨人员的救助与管理实质上体现了社会所谓的公共利益与公民合法的生存权利的矛盾，公民在多大程度上能够行使自己的权利，而所谓公共利益的法律界限又在何处，这些都是本文得以展开的基础。从多年前的孙志刚案，到近年来的所谓的“犀利哥” 犀利哥实为宁波街头一名乞丐，由于复杂身世流落街头，引起颇符合时尚潮流的穿着气质而为网友所追捧 和微博中发起的“随手拍照解救乞讨儿童” 2010年中国社会科学院农村发展研究所于建嵘教授在微博上开设的“随手拍照解救乞讨儿童”微博引起全国网友、各地公安部门的关注。网友纷纷将乞讨儿童照片上传至微博，希望家中有孩子失踪的父母能借此信息找到自己被拐的孩子。等现象，都在一定程度上显示了整个社会对流浪乞讨人员的关心和关注。流浪乞讨人员的生存现状得到了社会各界广泛的关注和怜悯，但同时恶性行乞现象也让广大群众不堪其扰。流浪乞讨现象已不仅仅是一个慈善与救助的问题，它现在已经关系到人民群众的切实生活和利益，从某一侧面来看，流浪乞讨问题的妥善解决也是我国切实保障人权的实际体现。本文试图通过对流浪乞讨问题的现状，历史的探究，并且借鉴西方国家相对成熟的立法经验，找出一条适合我国现状的对流浪乞讨人员的解决途径。以期通过严密有效的立法行为和制度建设，妥善解决日益严重的流浪乞讨问题。 二、我国城市流浪乞讨人员救助制度概述（一）城市流浪乞讨人员的界定 城市流浪乞讨人员，俗称“乞丐”。现代汉语词典中把乞丐解释为“生活没有着落而专靠向人要饭要钱过日子的人",新编汉语词典则解释为“乞丐是指没有职业而靠向人要饭要钱过活的人”，笔者认为这些解释都是狭义的流浪乞讨人员的定义。“从古代汉语中关于乞丐的称谓来看，乞丐本当指那些以行乞钱物为生计的贫苦者。然而行乞者未必是贫者，也有富人甘为乞丐者。” 江蕙，“评卧底当丐帮城市职业化乞丐研究”，读书，2010年第5期，第3233页我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法在流浪乞讨人员前加入“生活无着”加以限定，说明我国法律主张对“流浪乞讨人员作广义理解。民政部2003年颁布的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则第二条规定“救助管理办法规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。 ”这说明我国流浪乞讨人员救助制度的对象仅限于狭义的流浪乞讨人员，可以自主谋生，有亲友可供依靠，或者享受国家其他福利的人员不属于我国流浪乞讨人员救助制度的调整对象。（二）城市流浪乞讨人员的分类按照乞讨行为的目的是否仅限于生存，流浪乞讨人员可分为生存型和职业型两类，生存型的流浪乞讨人员大多是由于灾害、家庭变故、疾病、伤残的原因导致其失去生活资料的来源，这部分人本应因此享受国家的社会保障和福利，但由于政府管理的缺位或者其他原因，使其无法得到国家的帮助，最后只能求助“社会”当然此类人员是几乎所有流浪乞讨人员的表面身份。职业型乞讨人员可能原本是为生存而乞讨，但当其靠乞讨行为暂时解决其生存问题之后在有劳动能力的前提下拒绝劳动，而是希望借助这种“不劳而获”的行为继续维持其生计甚至借此“发家致富”按照流浪乞讨行为是否侵犯他人合法权益，可分为善意的流浪乞讨人员和恶意的流浪乞讨人员，这种分类和上文提到的德国学者的分类近似。所谓恶意的乞讨人员是指借助欺诈、暴力、乘人之危等手段恶意索讨的行为。本文认为恶意乞讨行为应当做狭义理解，以避免管理者以泛化的“公共利益”为由侵犯流浪乞讨人员的公民权利。按照有无严密的组织加以领导可分为单体型流浪乞讨人员和团伙型流浪乞讨人员两类。单体型流浪乞讨人员大多以个人、家庭、亲友为单位进行流浪乞讨行为，其大多是以解决生计为主要目的，并且单位所属人员都参加流浪乞讨行为。而所谓团伙型流浪乞讨人员则是以盈利为目的，有明显的分工协作，被幕后不法团伙所操纵，并且有限制人身自由等违法行为的乞讨人员组织，他们一般利用人们对儿童、老人、残疾人的同情心，获取不法利益。此类组织是我国法律所应加以打击、规制的对象，但在现实中出现的某些流浪乞讨人员的自助组织则不能归于上述情况，流浪乞讨人员的自助组织的出现是公民行使结社自由的体现，而且由于流浪乞讨人员在资金、信息方面的不足，对相关组织的登记注册及管理应当相应放宽。（三）我国城市流浪乞讨人员的产生原因流浪乞讨是经济发展不平衡与福利系统不健全而产生的社会现象。对于经济相对贫困地区，政府和社区的财政能力有限，因而不能为每个公民提供基本生活保证。即使在经济发达和财政能力充足的地区，政府也未必选择为所有人提供完全的福利保障，以避免“养懒汉”或浪费社会资源。因此，随着经济发展水平和政府政策的变化，生活无着的流浪乞讨人员的数量也会发生相应变化。 中国是个幅员辽阔的国家，地质、气候、水文等状况千差万别，有些地方自然状况极端恶劣，而同时中国又是一个人口众多的国家，人均自然资源的拥有量低于世界平均水平，这些状况导致某一地区一旦发生自然灾害，当地人很难自我救助，迫于缺少衣食只能远走他乡或者涌入城市沦为乞丐。墨子有言：“民见凶饥则亡，此皆备不具之罪也。”因此，在农业人口占极大比重的中国，自然灾害仍是人民流离失所以致沦为乞丐的原因之一。随着经济的进步和国家救灾防灾能力的提升，自然灾害对人民生活的影响已不如过去的那般强烈。趋利避害乃人之本性，人们对美好生活的向往也是人们不容置疑的权利，但在现如今生活福利相对不健全的情况下，经济落后地区的人口盲目的向经济发达地区迁移，最终可能会导致迁移人口的生活状况更加恶劣。改革开放以来，虽然我国人民的生活收入状况以及各地的经济发展水平得到了普遍的提高，但由于地理、资源、政策的差异导致各地之间经济发展水平的差距愈来愈大也是不容置疑的事实。大量外地人口涌入少数沿海发达地区，虽然这种迁移一定程度上解决了劳动力缺乏的难题，但由于我国户籍制度改革相对保守，导致这些在当地的生活得不到稳定的保障，不仅工资薪金低于当地人而且本地的福利政策也难以惠及这些人身上。一旦工作生活发生变故，这些迁移人口在远离家乡亲人的情况下，只能以乞讨为生。从微观上来看，由于家庭破裂、父母伤亡等原因导致这些家庭的子女在无依无靠的情况下成为乞丐；有些则由于地区产业结构的调整，个人没有适应社会发展的一技之长导致失业，生活来源断绝成为乞丐；当然有少数人是由于害怕劳动，好逸恶劳，指望靠行乞能够发家致富。还有的被非法组织强迫，被胁迫做乞丐，为他人谋取利益。 从法律上来看，任何法律制度的建立都有其不可避免的弊端，随着城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的颁布，废除了强制收容制度，以及各地福利救助机构的完善以及救助水平的提高，有少数流浪乞讨人员在各个救助站之间流动，以救助站的无常救助为生，这种现象俗称“跑站”。“跑站”现象的出现表明少数人好逸恶劳的投机心理也是我国流浪乞讨人员产生的原因之一。（四）我国流浪乞讨人员救助的历史考察流浪乞讨现象伴随着整个文明世界的发展，对流浪乞讨人员的救助与管理制度也一直带有时代的色彩，社会制度、经济制度、文化氛围的变化影响着整个社会对流浪乞讨人员的态度。在某种程度上看，乞丐的产生并不是一个纯粹消极的现象，它是随着的人类文明的进步而逐步显现的，虽然最终随着生产力的发展和社会福利的加强，流浪乞讨现象最终将彻底消失，但从现实来看，流浪乞讨现象似乎愈加严重，近代以来人们最终将之作为一个问题在学术、立法等方面加以重视。因此，在我们探讨关于流浪乞讨人员的救助管理制度的完善以前，我们有必要先对我国流浪乞讨人员救助管理制度的历史进行陈述与分析，以便于我们在历史的经验教训中得以进步。1.近代以前的我国的流浪乞讨人员救助措施春秋战国时期，随着井田制的瓦解，封建制度的建立，以及战乱的影响，乞丐现象随之产生。虽然奴隶们获得了自由民身份，但他们被没有得到土地，多数人最终选择租种地主的土地得以维持生计，但少数没有土地可耕种的百姓，只能“老弱转手沟壑。壮者散于四方，于是乞丐就产生了。唐代以前的中国没有形成具体、式化的流浪乞讨人员救助制度，大多是以皇室的名义赏赐衣服食物，或者借助寺庙等宗教机构加以救助为主。如南齐书载，永明五年（公元487年）春正月，诏赐孤、老、贫、病不能自给者粮食。周书载，建德六年（公元577年）诏给病残孤老不能自存者衣食等。 曲彦斌，中国乞丐史 九州出版社2007年4月第一版，第256页唐代以后，在保留上述传统的同时，还设置了各种专门救助流民、孤老病残、乞丐的专门机构。如唐玄宗开元二十二年（公元735年）设立的“病坊”，专门收容乞丐。唐肃宗至德二年（公元757年）在长安、洛阳两京设立“普救病坊”，后来这些机构根据佛家的布施悲田之说改名为“悲田院”。 同上，第217页宋代是我国经济发展的大繁荣时期，在这一时期我国的社会救济制度也得到了长足的发展，并且在制度上加以完备。宋徽宗年间宋朝政府设立了居养院，作为全国性的收容贫民、乞丐及进行布施的社会救济机构。宋朝的统治者逐步意识到对流浪乞讨者的救助对维护国家统治和稳定的巨大作用，宋朝中期宋廷多次下发诏令强调救济孤寡残弱的重要性，并且将之作为考核官员政绩的标准之一。随着封建制度愈加不适应生产力的发展，封建统治危机的加剧，封建统治开始加强对流民、乞丐的收容管理、救助，以防止由于生计所迫而诱发起义与暴乱。这一点在清政府对流浪乞讨人员的管理制度上显现的尤为明显。清政府把对乞丐的管理与业已存在的保甲制度相结合，将乞丐编入地方保甲之中，利用地方政权加以控制。其具体措施有四：一、在乞丐中选立“丐头”作为乞丐自我管理的领导者；二、建立乞丐“户口”制度；三、对乞丐中有劳动能力者遣返原籍强制劳动；四、设立“栖流所”以供乞丐集中居住，禁止分散居住。我国封建社会是长期处于统治者极力想把人民限制在土地上和现实的战乱以及统治者的压迫导致大量农民流离失所的矛盾之中的社会。首先，统治者不得不承认行乞的合法性和合理性的同时，要求乞丐服从政府的统一调配，并将乞丐制度与我国千年相传的所谓“户籍”制度相结合，试图将乞丐变回农民，甚至试图建立一种类似与户籍制度的“丐籍”制度，继续将乞丐留在政府可供控制的范围内，这对今年来学术界讨论的所谓“乞丐职业化”具有借鉴意义。其次，古代政府对乞丐进行区分管理，对有劳动能力的青壮年加以遣返，既能为国家创造新的劳动力资源，又能避免行乞中侵犯他人权益的行为。2.近代我国的流浪乞讨人员救助措施近代我国对流浪乞讨人员的救助措施相对于前期发生很大变化，主要变现在清末民初借鉴西方模式设立的“工艺局”。从清末到民初，“工艺局”的名称多有变化，诸如平民教养院、难民收容所、贫民救济院等。工艺局与前面提到的“病坊”和“居养院”的不同之处在于，其目的不仅仅在于救助，而是扩展到“收养贫民，教以工艺”，谋求流民乞丐长远的自食其力。光绪29年9月，清政府首开工艺局，收养乞丐流民。收养对象为：身家清白人，穷无所归者。为上；本有行业遭难流离者，次之；平日懒惰成性，兼有嗜好者，又次之；甘心下流，近于邪僻者为下。对于后两种人，工艺局要“一一问明来历籍贯，取有切实保人，登记册簿，方可收留。此外，有孤老幼孩，愿来习艺者，义准取保挂号挨次传补，衣履不周者，由局给，”工艺局聘请教习向进入工艺局的人员教授各项谋生记忆，学满三年后即可出外自谋职业。 彭泽益，中国近代手工业史资料（第2卷），中华书局1962年版，第518页近代工艺局的设立是我国流浪乞讨人员救助制度的巨大进步，对二十一世纪的中国的社会救济制度的完善仍有借鉴意义。首先，工艺局对乞丐流民进行区分对待，既照顾了缺乏生存技能的残疾老弱人士，又抑制了那些自甘堕落，懒惰无赖的与劳动能力的青壮年。其次，工艺局主要的职能是教授乞丐流民生存技能，使其重新投入社会，这样既能消弭社会的不稳定因素，又能使乞丐流民能够自食其力，并且为经济的发展提供一定数量的劳动力资源。3.建国后的流浪乞讨人员救助制度建国初期，针对由于长期战乱而产生的大量流浪乞讨人员，我国在50年代，在全国各地建立了900多出“生产教养院”，由国务院内务部主管，中国人民救济总会具体负责，对城市流浪乞讨人员进行生产教养。生产教养院实行教育、挽救、改造相结合，教育感化第一，生产劳动第二的方针，通过进行细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动改造，使流浪乞讨人与学会生存技能，从新成为社会主义的劳动者。这项工作一方面使建国初一度动荡的社会制度得到了缓解，也创造了巨大的社会财富。60年代初期，自然灾害和长期以来“左”倾错误，导致大量灾民涌入城市，我国初步建立的流浪乞讨人员救助制度面临巨大挑战，随后的“文化大革命”又使原本不健全的流浪乞讨人员救助机构受到冲击，大量救助机构的从业人员被下放、被批斗，导致我国流浪乞讨人员救助制度一度陷入巨大的混乱之中。改革开放后，我国经济发展速度加快，同时对城乡之间的人员流动的传统的限制政策开始松动，大量农村务工人员进入城市，由于当时社会福利并不健全，同时经济的发展尚不足以容纳这么多劳动力的涌入，使大量农村务工人员和城市贫民生活来源得不到保障，同时也不可避免的产生了种种社会问题。为此1982年5月，国务院颁布了城市流浪乞讨人员收容遣送办法，对城市流浪乞讨人员采取了相对强制性的收容遣送制度，虽然这一制度在具体执行中出现了很多没被法律精神的现象，但其对保障我国成功度过市场经济建立初期的动荡时期的作用不容忽视。三、西方国家城市流浪乞讨人员救助制度的相关规定及对我国的启示（一）西方国家城市流浪乞讨人员救助制度的相关规定 1.英国城市流浪乞讨人员救助制度在漫长的中世纪，流浪乞讨问题并不能在英国等欧洲国家成为受人关注的社会问题，在英国济贫法产生以前更是不存在普遍性的救济措施，农民被牢牢地束缚在土地上，封建庄园主成为他们唯一可以寄予希望的救济来源。较大规模的贫民流浪是市场经济发展到一定阶段而产生的社会现象，作为最先发展市场经济的国家，英国在经济发展过程中首先遇到了贫困和流浪人口问题。此时，英国专门针对流浪乞讨的济贫法应运而生。济贫法并不是一部法典，而是一系列制定法和判例的总称，它始于1601年伊利莎白女王颁布的济贫法，到20世纪40年代被有关公共福利制度的社会立法所取代。16世纪，贫困人口的流浪在市场经济发展的过程中成为整个欧洲的问题， 为了应付这种局面，1531和1536年的法律首次建立了英国的济贫系统，规定了什么人具有合法需要的标准、需要救济的人员记录、政府救济的义务以及相应的行政系统。这些法律确定了英国（和以后美国）的济贫原则：对于贫苦人口的救助，是地方政府的义务；对于有劳动能力的流浪乞讨人员，法律将给以严厉的惩罚。 【美】威廉姆·怀特科主编，当今世界的社会福利，谢俊杰翻译，法律出版社。2003年版，第207页1601年的济贫法(Poor Law)最终奠定了英国济贫的基础，为英国以及后来美国的济贫提供了长达350年的框架。这项法律确定了3项原则：地方责任原则、定居和遣送原则以及家庭主要责任原则。  1722年的济贫法授权教区为穷人提供济贫院(workhouses)，通过“户内救济”(indoor relief)训练和监督他们的劳动。把贫民变成“有利可图的劳力”，使之能够通过劳动维持自己的生计，并使公共救济系统对于某些懒惰的人而言不那么有吸引力，从而减少申请救济的人数和提供救济的负担。法律禁止任何人通过其它方式获得救济，不愿进入济贫院劳动的人将得不到救济。 到19世纪，圈地运动的进一步展开使得农村无业人口不断增加。1832年，选举改革促使议会产生了皇家济贫法调查委员会，委员会的主要建议是要求禁止对任何有能力工作的人提供救济，减少贫困资助的吸引力，并使贫困救济受到中央的统一控制。 1834年议会通过济贫法（修正案），这是1601年以后最重要的济贫法，史称新济贫法。该法规定受救济者必须是被收容在习艺所中从事苦役的贫民。所内的生活条件极为恶劣，劳动极其繁重，贫民望而却步，被称之为劳动者的“巴士底狱”。在管理上，中央设置三人委员会，在地方各教区联合区组成济贫委员会,管理济贫事宜。 吴珲英国济贫法的演变北京法院网http:/bjgy.chinacourt.org/public/detail.php?id=911362011-3-111847年,中央的三人委员会改为济贫法部。1871年，济贫事务改由地方政府部管理，但习艺所的惩治原则一直未变。20世纪以来，济贫法的重要性逐渐降低。待到1946年的国民保险法和1948年的国民救助法通过后，卫生部主管的社会保险已完全代替济贫，济贫法失去作用。今天，当年济贫法中的内容早已过时，但作为世界上第一步有关社会救济的法律，其立法精神一直对世界各国的社会救济立法产生重要影响。 2.美国城市流浪乞讨人员救助制度的相关规定 美国是世界上经济最发达，市场经济制度最为完善的国家，也是世界上流浪者最多的国家，据统计，美国大约有350万无家可归的流浪者，其中135万是儿童。对于解决流浪汉的问题，由于美国是联邦制国家，州与州之间的政策不尽相同，但从总体上看美国政府采用的是“帮堵”策略。帮，就是先帮助流浪乞讨人员，解决一些他们面临的现实困难；堵，就是有些地方限制流浪乞讨人员行乞。美国政府在救助管理上推行“小政府、大社会”政策，从救助资金主要来源来看，虽然政府资助仍然占很大比重，但社会资助的资金已成为救助资金的主要来源。政府资助包括联邦政府、州政府、市政府的资金投入，社会捐赠包括慈善机构、教会及一些个人、企业、社会团体的捐赠等。美国的各州都设有救助站，仅纽约就有500家救助站，其中最大的可以容纳1000人、335个家庭，最小的只能容纳10多人。救助站分为男性、女性和家庭3种形式，流浪者来到这里，救助站的工作人员会给他们提供住宿，帮助他们解决困难，回到社区被救助者可以根据自己的情况决定何时离开救助站。据报道 朱四倍美国为流浪者留出财政预算的启示中国青年报，2010-11-22：布什2010年的联邦预算中，专门预留了44亿美元用于帮助流浪者。这笔钱的重点放在为流浪者提供可负担的长期住所上，而不是临时性的收容所。除美国政府外，许多非政府组织和个人也加入到帮助流浪乞讨人员的工作之中，譬如，美国有“全国流浪者联盟”民间组织；有专门针对流浪儿童的慈善机构；还有一些为流浪汉提供无偿服务的律师，为受到不公正待遇的乞讨人员进行维权服务。但近年来，美国许多州也加紧了对流浪乞丐的管理，有的还实行了乞丐“注册”制度。例如，明尼苏达州明尼阿波利斯市规定，乞丐必须每年到政府注册，而且要有执照，行乞时带在身上，如果不带将被处以重罚，包括罚款或者长达30天的监禁。另外，很多地方也禁止在自动取款机附近、餐馆周围、公共汽车站和休息室等地点行乞。 3.法国城市流浪乞讨人员救助制度的相关规定尽管法国在人们心目中是一个社会福利制度相当健全的西方国家，但其国内依然有11%的人生活在贫困线以下，其中很多都是在城市生活无着的流浪乞讨人员。法国针对流浪乞讨问题探索了一项新的制度，即建立专门的警察机构参与救助和管理，如巴黎“无家可归者救助队”就是一个专门为居无定所的流浪者提供帮助的警察机构。它隶属于巴黎市警察总局，该机构主要承担两项任务：一是负责沿街巡逻，随时对无家可归者进行救助；二是对无家可归者进行鉴别审查，确定他们的身份，并按照他们提出的要求将其送到相应的救助机构。法国政府社会事务部下属的“公共卫生及社会事务处”则专门负责协调各个机构之间的合作。法国政府机构积极同社会上的民间慈善机构和宗教组织合作，尽力完成其建设“福利国家”的目标。 （二）西方国家的救助制度对我国的启示 从西方国家的流浪乞讨人员救助制度的历史和现状可以看出，西方国家的流浪乞讨人员救助制度经历了三个时期： 1.第三次工业革命以前，由于传统工业对廉价劳动力的大量需求，导致了西方国家普遍上采取了对流浪乞讨人员相对严厉的制度，进行强制收容、强迫接收技能培训，希望使这些流浪乞讨人员尽量快的回归社会，成为社会劳动力的一部分，为资本家创造更多的剩余价值。为此西方国家颁布了多项法律，并且建立相关收容机构，并且对有劳动能力而甘于以乞讨为生的青壮年进行比较严厉的惩处。 2.第三次工业革命之后至二十世纪八十年代，随着社会福利制度在西方国家的广泛确立以及人权事业的发展，对流浪乞讨人员的强制政策相继被废除，迁徙权和乞讨权最为基本权利在法律层面上得到确认。西方国家在70年代产生的“嬉皮士”浪潮，就是这一时期政策转变的最好例证。 3.上个世纪八十年代至今，政府对流浪乞讨人员的救助的“放任自流”政策愈加不适应社会化大生产的要求，光靠民间机构的救助并不足以解决流浪乞讨人员所带来的问题。因此，西方政府开始加强对流浪乞讨人员救助的资金投入，但同时并不设置政府主导救助机构，而是将资金无偿捐献给社会慈善机构，由他们对流浪乞讨人员进行救助，政府只作为监督者定期对资金的使用状况加以审查。 西方国家的流浪乞讨人员的救助制度是建立在其独特的社会制度和历史传统之上的，强大的经济实力其有能力实行较为高标准的救助，我国是发展中国家，不能对其救助制度盲目模仿。但同时对其符合我国国情的地方我们也应当毫不犹豫的加以学习，比如对救助机构的民间化改革、救助资金的使用与监督等方面，都对我国流浪乞讨人员救助制度有很好的借鉴意义。 四、我国现行流浪乞讨人员救助制度的法律规定及其存在的问题2003年城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法颁布，旧的“收容遣送制度”同时被废除。新制度实施六年来，有效解决了城市生活无着人员的流浪乞讨问题，为维护城市社会治安，有力地促进了社会的和谐与稳定，得到了广大群众的一致拥护。但由于新制度在出台时比较仓促，实际运行中发现了一些存在的欠缺和不足。（一）我国现行流浪乞讨人员救助制度的法律规定 1接受救助成为一项权利新旧两个办法的第1条都是制订目的。旧办法是“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结”，侧重于社会救济和维护社会秩序的功能，其内在含义就是为了“维护城市社会秩序和安定团结”这一公共利益，对流浪乞讨人员进行救助是政府的职责，也就是说接受救助是流浪乞讨人员的义务。该制度在执行中又发生变形，加重、附加了很多行政和社会治安管理的功能，脱离其原本的救济功能，在现实中突出表现为治安功能。新办法是“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度”，注重于完善社会救助，体现了社会福利性质，彰显了对个人权利的尊重。新办法第2条规定：“救助是一项临时性社会救助措施”，是一种纯救济性措施。新办法取消了强制功能，把救助完全变成了一种自愿行为，实行来去自由的开放式管理。2救助对象严格界定为“城市中生活无着的流浪乞讨人员”旧办法仅是宽泛的划定收容遣送的人员，并没有明确界定救助对象范围。新办法则明确规定救助对象为“城市中生活无着的流浪乞讨人员”，范围相比过去变窄，管理对象大幅度减少。按照新办法，过去某些城市以有无暂住证等证件作为收容遣送条件的现象将不复出现。根据此一规定，以欺骗、强迫等手段的职业乞丐被排除在救助对象的范围之外，一方面剥离了救助机关原本的社会治安管理的职能，使救助机关真正成为社会福利机构；同时也一定程度上打击了违法行乞的行为，使善意的流浪乞讨人员免于“池鱼之祸”。3救助经费“完全列入财政预算”旧办法存在很多制度性漏洞和腐败问题，在实施中收容遣送站因为经费不足，各级政府又允许向被收容人员进行收费，出现了部分工作人员敲诈勒索被收容人员作为创收手段的现象，产生的影响极其恶劣。而新办法为有效避免曾经出现的收容遣送站对被收容者敲诈、勒索、侵吞财物的情况，明确规定县级以上政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，救助站作为全额拨款的事业单位，救助工作所需经费列入财政预算予以保障。除政府财政投入外，新办法以立法方式支持各种社会组织和个人救助流浪乞讨人员，表明国家希望今后救助工作能走向社会化。（二）现行流浪乞讨人员救助制度存在的问题 1.救助对象标准具体操作性不强救助管理制度规定的救助对象是生活无着的城市流浪乞讨人员。民政部制定的实施细则第2条规定“城市生活无着的流浪乞讨人员”需要同时满足4个条件：自身无力解决食宿；无亲友投靠；不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；正在城市流浪乞讨度日。而访谈中了解到，这4个条件在实际中根本无法操作。对求助人员“自身无力解决食宿”、“无亲友可以投靠”的判断，只能靠简单的观察和听求助人自述。综上所述，救助管理办法中确定的4个救助条件要求同时满足，限定过于严格，若按此执行必定会排除一些确实需要救助的人员。应当灵活主动地提供多种适当的救助内容。2.救治、安置特殊人群出现困难按照实施细则第9条规定：有关受助人员在站内突发急病的，救助站应当及时送医院治疗。但实际工作中一些救助站救助工作难以有效进行，原因在于治疗“危重病人”和精神病人产生高额医疗费用，而救助资金仅来自于固定的财政预算支出，救助工作资金压力巨大难以为继。个别受助人员来站前就患有慢性病、传染病、甚至是绝症，冲着治病目的而前来求助，入站时隐瞒病情，又拒不提供个人真实情况，入站后病情出现恶化，作为救助站按照法律规定只有先送他们到医院治疗。这些病都需要住院治疗，即使是维持病情稳定也需要一笔很大的经费支出。按照规定，病卧街头或流落街头的危重病人和精神病人大多数不符合自愿救助范围，但实际上这是一个无法回避的现实问题。精神病人的救助管理一直是救助工作中的难题，一些救助站内突发精神病造成其他受助人和工作人员伤害的例子很多，对精神病人什么情况下可以使用强制性措施、采用什么样的强制措施在新制度中都没有明确，缺乏指导性和可操作性。3.与相关制度的衔接配套不够新制度作为一项临时救助制度，对于帮助解决受助人员暂时的生活困难可以发挥作用，但要帮助受助人真正摆脱困境，则需要依托其他制度的支撑，从实践中来看，尚存在与相关制度衔接配套不够的问题。救助管理办法第2条规定：救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会