刑法论文刑罚执行活动中的法律监督问题.doc

刑罚执行活动中的法律监督问题 周骏如赵鹏 摘要刑罚执行对于刑事诉讼具有终结性、实现性的重要作用和法律意义,但对刑罚执行的监督却相对滞后,存在着监督范围不完整、内容不明确、效果不理想等问题,这既有法治理念上的原因,也有法律制度本身和实践操作层面中的问题。目前要加快刑罚执行监督的理念更新,应加强立法保障,注重刑罚执行监督的功能发挥,促进监督机制创新,构建完善有序高效的监督体系。 关键词刑罚执行法律监督诉讼价值监督体系 刑罚执行是具有行刑权的主体依法将生效刑事裁判所确定的刑罚付诸实施的刑事司法活动。作为刑事诉讼的最后一个环节,刑罚执行活动直接影响到刑事裁判能否得到完整、科学、规范的落实,关系到刑事诉讼目的的最终实现。 检察机关的法律监督贯穿于刑事诉讼全过程,对刑罚执行活动监督的范围应包括生命刑、自由刑、财产刑、剥夺政治权利、驱逐出境等刑法规定的所有刑罚的执行情况;监督的对象包括公安、法院、监狱、青少年犯管教所、看守所、拘役所、社区矫正机构等执行刑罚、管理教育罪犯的活动。长期以来,我国对于刑罚执行的重视程度要低于侦查、起诉、审判,刑罚执行监督较之于侦查监督、审判监督,其地位和作用也远远没有发挥出来。我国目前的刑罚执行监督尚处在不完整、不系统、不具体、效力弱的状态。笔者试从刑罚执行监督的诉讼价值和法律特征入手,剖析存在的问题,为完善现行刑罚执行监督体制,规范监督程序进行一些有益探索。 一、刑罚执行法律监督的诉讼价值与法律特征 (一)诉讼价值 对刑罚执行活动开展法律监督,其诉讼价值至少有以下四点: 1,对定罪量刑、教育改造的巩固与保障。刑事诉讼进入执行阶段,既是前阶段诉讼活动的必然归宿,也是刑事诉讼目的的最终实现。刑罚执行活动中如果存在偏差和不公正,不仅影响到本阶段诉讼功能的发挥,还会使整个刑事诉讼活动前功尽弃。法律监督权的介入,可以促进行刑主体严格依法执行刑罚,确保对罪犯的处罚得到全面、正确的落实,对罪犯的教育改造能够科学、合理的进行,最终实现刑罚的目的。 2,对违法侵权、执行偏差的制止与纠正。刑罚执行活动因其具有的专门性、封闭性和执行对象的特殊性,极易产生各种不规范、不严格,甚至是违法犯罪行为,这些问题仅靠执行主体的自身纠正和防范是远远不够的。检察机关对刑罚执行实行法律监督,通过查处监管人员的职务犯罪,保护被执行罪犯的合法权益,从而维护安定、规范的刑罚执行秩序,有效防止执行中的各类违法、偏差行为。 3,对刑事政策、执行实况的检讨与反馈。刑罚执行中的刑事政策必须根据形势、现状和发展的需要而调整,这种调整必须建立在对形势的判断、现状的把握和发展的规划上。检察机关在开展刑罚执行监督工作中,能够及时将相关情况进行汇总和反馈,帮助相关部门对刑事政策的科学性、操作性进行适时的检讨,督促执行主体加强、改进和完善执行工作,进而使我国的刑罚执行政策和执行状况更符合国情与科学发展的要求。 4,对统一法律、维护公正的促进与张扬。刑罚的执行直接关乎审判结果的落实,关乎公平正义的实现。一方面,刑罚的严格执行能够实现对罪犯的责任追究,反映出刑罚报应性、功利性背后的公平正义观念;另一方面,刑罚的依法执行能够落实对罪犯的权利保障,体现出刑事诉讼活动本身的公平正义需求。这两方面都与检察机关的法律监督职能的根本要求相一致,与检察机关在刑事诉讼中的功能发挥密不可分。 (二)法律特征 1,监督内容的程序性。检察机关对刑罚执行活动进行监督是其履行法律监督职能的重要内容,其本身并不直接参与刑罚执行活动,也不涉及刑罚执行中的实体性事务,而是作为一个外部权力,对具有行刑权主体的执行活动进行监督。执行监督是一种程序上的监督,只对各种行刑主体执行刑罚活动的合法性进行审查,其实质在于监督管理者,监督与刑罚执行相关的活动。刑罚执行监督相对于刑罚执行,具有间接性、程序性的特点。 2,监督形式的多样性。从监督机构设置来看,有派出检察院、派驻检察室、派驻巡回检察组、监所检察科等;从监督的途径来看,有受理申诉控告与检举;审查减刑、假释、保外就医;立案查处监管人员职务犯罪等;从监督的内容来看,包括监督裁判执行的合法性、执行场所活动的合法性、监外执行活动的合法性等;从监督的方法来看,有提出纠正意见、书面纠正违法、口头纠正违法、提出检察建议等。 3,监督效能的分离性。检察机关作出的监督决定并不能直接改变被监督行为所产生的结果,监督效能的实现主要依赖于被监督主体的重新作为。即使是查办职务犯罪案件,依法查处了监管人员的重大渎职行为,其本身也并不能代替行刑主体的具体行为,如不能改变因徇私舞弊造成的不当减刑、假释、保外就医,纠正因渎职行为产生的错误结果仍需由执行主体作出。刑罚执行监督权的实现,一定程度上受到被监督对象自我纠正程度的影响。 4,监督范围的全面性。刑罚执行监督覆盖全部的刑罚执行活动,只要发生刑罚执行的行为,就必须纳入监督的范畴,这是我国法律将监督权纳入刑事诉讼程序的必然之义。因此,刑罚执行监督应包含对所有执行权主体的监督,既包括对生命刑、自由刑的监督,也包括财产刑、资格刑的监督;既包括监管场所内的监督,也包括社会执行的监督;既包括对刑罚执行的监督,也包括对刑罚变更的监督;既包括对罪犯监管的监督,也包括对罪犯改造的监督,等等。这种全方位的监督也决定了刑罚执行监督的重要性和艰巨性。 二、刑罚执行监督中存在的主要问题 (一)监督范围不完整 从法律特征上看,检察机关的刑罚执行监督应当是全方位的监督,但目前离这一要求还存在很大的差距。部分刑罚执行并没有纳入当前的监督范畴,在已经开展监督的刑罚执行活动中,也会因各种因素制约,陷入无从监督的困境。可以说,当前的刑罚执行监督是一种不完整的监督,存在着许多的空白和盲区。主要表现在: 1,对法院执行活动监督不全面。从刑罚执行监督的现状来看,只有监狱、看守所、拘役所、管教所的执行活动纳入比较规范的监督范围。在法院的执行活动中,除了死刑执行因法律规定比较严格,检察机关会派员到场履行监督职责之外,其执行财产刑、资格刑的情况,检察机关无法掌握,更无从监督。 2,对公安机关、社会矫正机构执行活动难以全面监督。在公安机关监外执行、社会矫正机构的执行中,因公安机关较少有精力对监外执行情况进行监管,社会矫正机构并不是一个完整意义上的执法机关, 又正处于发展完善之中,两者在工作衔接、配合上仍然存在不少问题,监外执行工作还比较混乱、无序,检察机关的监督难以有效开展。 3,对附加刑的执行监督基本缺失。在罚金、没收财产、剥夺政治权利、驱逐出境四种可独立使用也可附加使用的刑罚中,因执行主体的多样性、对主刑的依附性、执行时间的延长性、执行方式的多变性,执行主体对其投入的精力远不如主刑,检察机关在开展执行监督工作中对于附加刑的重视程度也很不够。 4,对于行政拘留、司法拘留、劳动教养等非刑罚执行活动,检察机关能否开展法律监督存有争议。劳动教养的执行监督已经得到授权并规范开展,虽然监督的范围只限于监管场所活动,对劳动教养决定本身无法进行监督,但在规范执行活动、维护监管秩序、保护合法权利等方面发挥了重要的作用。行政拘留、司法拘留也涉及到对人身自由的剥夺,对其进行必要的监督有充分的理论依据和迫切的现实需要,但因为于法无据而无法开展。前些年发生的孙志刚案,就是因为执行场所缺少必要的监督,从而造成严重侵犯人权事件的发生。 (二)监督内容不明确 刑事诉讼法授权检察机关依法对刑事诉讼实行法律监督,这种原则性授权只是解决了监督的法律依据,却无法应对刑罚执行监督中的具体问题。面对刑罚执行中纷繁复杂的情况,检察机关如何介入执行活动、何时启动监督、针对什么情形监督、用什么方式监督、遵循什么程序监督等都不明确。尽管最高人民检察院在刑事诉讼法实施规则中专门设立了执行监督一节,但内容还不够全面、明确、具体,只能解决一部分死刑执行监督与监所内执行监督问题,仍无法应对刑罚执行监督中的诸多矛盾。 1,监督渠道不畅通。刑事诉讼中的刑罚执行部分相对于其他诉讼环节较为3 封闭,每个执行主体都可以使自己的执行活动成为独立王国。检察机关虽然具有执行监督的权力,却很难了解、掌握执行的具体情况。在侦查、审判阶段,检察机关可以借助审查批捕、审查起诉、出庭公诉等实体性诉讼权力了解、掌握其他机关的诉讼活动是否违法,而在执行阶段,检察机关的监督活动却因缺乏信息渠道而陷入困境,发挥不了应有的作用。 2,监督内容不具体。相对于侦查、审判中的违法行为,执行中的违法行为更难判断,更容易引起监督者与被监督者的争议。人民检察院刑事诉讼规则中对侦查监督主要纠正的1种情形、审判监督主要纠正的7种情形都有明确规定,而在执行监督中仅就死刑执行等部分内容作出规定,对监外执行、财产刑执行等仅作了原则性表述,给实践操作带来困难。检察机关与被监督者常常会就某种情形算不算违法、应当不应当纠正产生争议。 3,监督程序不规范。刑罚执行监督建立在刑罚执行活动之上,而我国的刑罚执行活动本身并不规范。法律对刑罚执行的规定过于简单,执行主体根据自身工作需要制定了许多内部规定,并根据这些规定开展执行活动。这些规定本身是否符合刑事诉讼法的精神,能否成为检察机关执行监督的依据,都还值得探讨。刑罚执行监督是一项严肃的法律活动,应当有规范性的运作程序,有具体的监督程序规定,而实践中,对监督结果的重视程度远远大于程序的规范性。 (三)监督效果不理想 检察机关对刑罚执行监督工作不可谓不重视,推动的力度也很大,各地检察实务部门都在想方设法拓展执行监督的领域,创新监督方法,取得了一定的成效,如在全国范围内开展防范超期羁押活动,获得了良好的法律效果和社会效果,但与法律监督的总体设想、任务与目标,以及当前执行活动中存在的诸多不合法、不规范现象相比,执行监督所取得的成效还是阶段性、片面性的,总体情况并不乐观: 1 监督方式过于简单。根据刑事诉讼法规定,检察机关执行监督的方式只有提出书面意见和纠正违法通知书两种方法,这两种方法还无法应对现实中存在的各种情况。一方面有的情况无法适用这两种监督方式,另一方面用这两种方式进行监督未必能达到理想效果。执行主体的多样性、执行活动的复杂性决定了执行监督的方式必须多种多样,手段必须灵活多变。实践中探索的检察建议、检察意见、检察公函、信息通报等,对现行的监督方式进行了有益的补充,但由于缺少法律依据,在针对性、规范性、操作性、有效性等方面都存在许多问题。 2 尚未形成完整统一的刑罚执行法律制度。有关刑罚执行监督的范围、内容、条件、方式、后果等问题,法律都没有明确规定,有的甚至出现无法可依的尴尬。如法律规定检察机关对于执行活动中的违法行为应当通知执行主体予以纠正,但未规定执行主体不接受监督意见、拒不纠正其违法行为应承担什么样的法律后果。由此就造成实践中有的被监督者对检察机关的监督不理不睬,不仅削弱了监督的有效性,还会因为一些长期存在的问题得不到纠正影响到法律的权威,导致群众对法治产生怀疑和偏见。 3 监督成效依赖配合。监督的成效依赖于被监督者的配合,这是法律监督工作面临的窘境,对于执行监督而言,这方面的矛盾更为突出。不少被监督机构存在抵触情绪,致使一些问题无法得到纠正,或者纠正过的问题仍然不断发生。由于执行监督的内容和效力不明确,检察机关经常要花费很多时间与精力与被监督者进行沟通、协商,面对被监督者拒不接受监督的情况也无可奈何。 (四)监督对象权力宽泛 根据我国法律规定,公安、法院、监狱、看守所、管教所、看守所、拘役所、社区矫正机构等都是刑罚执行主体,其执行活动既有分离又有交叉。以监狱为例,从罪犯入监到释放,整个行刑过程均由监狱部门管理和决定,没有其他部门的制衡,虽然检察机关可以根据法律规定对监狱执行活动进行监督,但由于缺少监督的程序规定及相应的处分权,很难起到真正的监督制约作用。如对罪犯的暂予监外执行,既可以是法院通过刑事判决、裁定决定,也可以是监管场所自行决定,这种状况不符合法制统一的原则,也不利于检察机关实施监督。在社区矫正中,由于司法行政机关的工作缺位和制度缺失,存在着过度干预矫正对象正常生活、矫正方法措施随意性大等问题, 3检察机关很难找到依据进行纠正。 三、完善我国刑罚执行监督体制的思考 (一)加快刑罚执行监督的理念更新 从制度设置上看,刑罚执行监督制度体现了检察权对刑罚执行权的法律控制,具有制约权力、保障人权及维护刑罚目的实现的功能。4刑罚执行监督是确保实现公平正义的重要方式,检察机关要把刑罚执行监督作为贯彻落实社会主义法治理念的重要内容,以维护刑罚执行活动的合法、有序为核心,不断加强和完善监督工作,促进我国刑罚执行活动摆脱传统犯罪控制论及刑罚报应主义的影响,破除“单纯强化惩罚就是严格执法”的误区,促进刑罚执行向“突出教育改造”转变,使刑罚执行活动从重行政手段、轻法律手段向以法律手段为主、行政手段为辅转变。5 (二)加强立法保障监督的全面落实 目前刑罚执行立法上的不完善主要表现在:法制不统一,散见于各种部门法、执行主体的内部规范中;条款比较原则,缺乏可操作性,操作性强的又大多是内部规范,不具有权威性;形式多样,内容繁杂甚至冲突。面对这种状况,最理想的是制定一部统一的刑罚执行法,即使立法条件不成熟,也必须由有权机关对现行执行法律制度进行梳理、整合、完善。立法保障应着重解决以下问题: 1 将法院从执行主体中剥离。审执分离符合刑事诉讼中分权制衡原则,法院既作裁判的决定者,又作裁判的执行者,不利于实现诉讼前后阶段的制约。在我国刑法规定应当或可以适用罚金刑的条文有147个,可以适用没收财产的条文有59个,两者分别占刑法分则条文的4118%和1618%。实践中,法院单处或并处罚金的案件约占全部案件的70% ,而实际上执行率不到30%。在审判任务日益繁重的情况下,法院也很难有精力履行好刑罚执行的职能。 2 统一非监禁刑的决定主体。刑罚的执行方式作为刑罚权的必然组成,应当统一到法院, 否则会损害国家刑罚权的统一与权威,加大刑罚执行风险。根据现行法律规定,决定对罪犯暂予监外执行的,既可以由法院作出刑事判决、裁定,也可以由监狱及其他监管场所决定。刑罚执行主体可以不经过法院同意就改变刑罚执行的方式,破坏了审判权威,也削弱了监督的力度,因为法律只规定检察机关对法院暂予监外执行的裁判进行监督,却没有规定对监狱等监管场所暂予监外执行的决定有权进行监督。 3 统一非监禁刑的执行主体。随着社区矫正工作的深入开展,非监禁刑的执行主体趋于多元化,公安机关、司法行政机关、社区矫正组织三者在非监禁刑执行中的功能与角色定位还没有厘清。公安机关虽是法定的执行主体,但其职责主要表现在宣布执行的开始与结束,只是程序意义上的执行;社区矫正组织并不是刑罚执行机关,却在实质上开展刑罚执行活动;司法行政机关是单纯的组织领导还是具体的业务指导,仍不确定。执行主体的混乱必然导致职责的推诿,也给检察机关的法律监督带来困难。 4 严格变更执行的程序规定。建立科学的减刑机制,对遵守监规、接受改造的罪犯,经过法定服刑期限后即有资格自动获得减刑;对符合减刑条件的,监管场所在提请法院裁决的同时,书面告知当事人,对不符合减刑条件的,也应当书面告知,允许当事人在规定期限内提出复议;完善假释制度,随着社区矫正工作的开展,可适当放宽假释的条件,同时严格假释的决定、执行程序,成立由检察机关、省级监狱管理局、监狱假释管理部门等组成的假释委员会,建立假释听证制度及专门的释后监督管理机构。6 5 完善执行监督的程序规范。首先,明确检察机关监督在前的内容,减刑、假释、暂予监外执行、收监、不计入考验期限等刑罚执行的内容,都应当成为监督的对象,由检察机关在决定生效前进行审查。其次,强化纠正违法通知的法律效力,明确要求被监督者在法律规定期限内回复,防止执行机关压案不查、瞒案不报。第三,“两高”、“两部”应当对当前刑罚执行中亟需解决的执法难点问题进行协商,制定有针对性、操作性强的监督规范,明确监督的途径、程序和效果,使执行监督有章可循。 (三)注重刑罚执行监督的功能发挥 检察机关对刑罚执行活动实行监督,其功能主要表现在发现违法、纠正违法、建立预防机制三个方面,这既是基于立法的规定,也是保障刑罚执行活动依法进行的必然要求。 1 强化发现违法的基础性功能。目前检察机关发现刑罚执行中的违法犯罪,其信息大多通过受理控告申诉、信访举报、社会媒体等渠道获取,其方式上的被动性直接导致了监督的滞后。如根据法律规定,检察机关对减刑、假释裁定的监督,只能是在裁定作出之后,凭裁定书副本开展监督,而法律未规定裁定书副本送达检察机关的时限,检察机关接到裁定副本往往难以在法定时间内完成审查。又如检察机关虽然得到授权对执行活动中的违法情况进行纠正,而违法事实出现后,一旦执行机关提出异议或不予接受,检察机关的监督又往往落空。因此,应当以立法的形式赋予检察机关发现违法的手段和权力,有权随时介入执行机关的执行活动,定期或随时开展专项检察监督活动,提高发现违法的概率,这是开展监督的基本保证。 2 加强纠正违法的目的性功能。检察机关采用的主要纠正违法方式就是查办职务犯罪案件和发出纠正违法通知书。查办案件可由检察机关侦查强制力推动,而纠正违法通知书的目的实现却在很大程度上依赖于执行机关的配合。这是因为该文书不具有法律上的强制力,能否得到执行完全取决于3