食品安全法解读.ppt

认真贯彻执行中华人民共和国食品安全法！,食品安全法解读,中华人民共和国主席令第九号 中华人民共和国食品安全法已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于2009年2月28日通过，现予公布，自2009年6月1日起施行。中华人民共和国主席 胡锦涛 2009年2月28日,一、概述二、立法背景三、食品安全法的亮点四、有关食品安全法的几点探讨,一、概述,食品安全法共10章、104条第一章总则第二章食品安全风险监测和评估第三章食品安全标准第四章食品生产经营第五章食品检验第六章食品进出口第七章食品安全事故处置第八章监督管理第九章法律责任第十章附则（食品卫生法九章57条增加47条）,例如：从业人员健康体检方面的要求及处罚,从业人员健康体检方面的要求及处罚，食品安全法与食品卫生法相比，有了较大的变化，在要求上，安全法去掉了卫生法中“包括病原携带者”的讲法。第三十四条 食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度。患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病的人员，以及患有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍食品安全的疾病的人员，不得从事接触直接入口食品的工作。食品生产经营人员每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。第八十七条安排患有本法第三十四条所列疾病的人员从事接触直接入口食品的工作。由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：原食品卫生法四十七条：未取得健康证从业的处5000元以下罚款,二、食品安全法立法背景,从名称看变化,食品卫生法 食品安全法清洁干净 安全肉眼可见 科学 外在 内在,（一）为什么要制订食品安全法？ABC,A解决当前食品安全突出问题的需要：A.两大类型四大问题：两大类型：食品或原料受到污染20%；人为造假80%。四大问题：第一，食品安全的风险隐患依然严峻，重大食品安全事故屡有发生；第二，食品的虚假广告泛滥成灾；第三消费者的消费信心受到了严重打击；第四，食品的生产企业和食品经营企业的社会责任感和社会形象受到了严重的挑战。,短 信,“中国消费者在食品消费中完成了化学扫盲，从大米里认识了石蜡，从火腿里认识了敌敌畏，从咸鸭蛋、辣椒酱里认识了苏丹红，从火锅里认识了福尔马林，从馒头、银耳、蜜枣里认识了硫黄，从木耳中认识了硫酸铜。今天三鹿又让消费者知道了三聚氰氨的化学作用，外国人喝牛奶结实了，中国人喝牛奶结石了。日本人的口号一天一杯牛奶，振兴一个民族；中国人的口号是一天一杯牛奶，震惊一个民族。”,B、解决深层次矛盾和问题的需要,第一是食品标准不统一，不完善、有些指标不够科学。散、乱、差第二是企业责任不明确，一些食品生产企业的社会责任意识不强，导致了很多不应该出现的问题。第三是对生产和经营不安全食品的企业的处罚力度不够。（违法所得1-5倍）（500-3万）（500-1万）货值第四是食品检验机构不够规范、责任不够明确。第五是食品安全信息的公布不规范，造成一定混乱。第六是部门的多头监管，部门之间的职责交叉、权责不明、监管缺位，形成盲区。,C、遏制食品安全事故频发势头的需要（矛盾凸显期，事故多发期）二00四年曝出阜阳“大头娃娃”劣质奶粉事件，成为“修法”的直接动因只不过当时目标是“食品卫生法”。随后，“苏丹红”事件、PVC保鲜膜致癌事件、含孔雀石绿水产品、雀巢奶粉碘含量超标、食品包装袋苯超标、福寿螺事件、猪肉瘦肉精超标等一系列食品安全事故此起彼落，特别是后来的三鹿奶粉事件进一步加快了食品安全法的立法进程。（蒙牛的问题）,（二）立法历程,2004年7月国务院法制办开始着手立法起草工作，到提交全国人大常委会后四次审议，历时5年，可谓五年磨一剑!这样一部精雕细琢的食品安全法，在我国食品安全法制进程中具有里程碑式的意义。,初审：确立惩罚性赔偿,二00七年十二月，十届全国人大常委会初次审议食品安全法草案，初审强化了食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任，并加大对违法行为的处罚力度。特别是确立惩罚性赔偿制度，即除了赔偿消费者的损失以外，还可以要求价款十倍的赔偿金。此外，还规定了制定统一的食品安全国家标准、建立以食品安全风险评估为基础的管理制度、建立食品安全信息统一公布制度以及确立监管体制也在草案中提到，但表述尚过于笼统和模糊。,二审：明确删除监管码制度,二00八年初，日本“毒饺子”事件进一步引发国人中国食品安全问题的关注，该事件虽在确认人为作案后平息，但中国食品安全形象在世界受到一定程度影响。二审草案除了强调食品安全监管“权责一致”原则、强化食品企业的社会责任、明确食品小作坊监管方式外，对监管码防伪作用提出了异议：实施监管码，企业除需要支付入网有关费用外，还涉及增加员工、设备等问题，会增加生产成本；多数小型食品企业不具备入网能力，建议法律不作规定。因此二审草案删除了“对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度”的条款。,三审：废除免检制度 加强风险监测和评估,震惊国人的三鹿奶粉事件，进一步加速了食品安全立法步伐。离二审仅仅二个月，“草案”即第三次提交全国人大常委会会议审议。事实上，三审稿重点对八个方面做了修改，许多都是针对这一事件而进行的。三审稿强调地方政府及有关部门的职责，突出“全程监督管理”，即从源头到餐桌都不能留有空白。为防止食品添加剂的不规范使用和滥用，保证食品的源头安全，对食品添加剂的生产经营、目录范围、使用以及添加剂的标签等都做了相应规定。,续上页：针对“三鹿事件”暴露的问题，最高立法机关此次修改食品安全法草案时，还增加了责令召回制度、强化了责任追究制度、明确了制定食品安全标准的基本原则。在三审稿中，还明确指出，食品安全监管部门发现或接到食品安全事故举报应立即向卫生行政部门通报。发生重大食品安全事故的，卫生行政部门应按规定逐级上报。任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。三鹿奶粉曾是质检总局公布的放心产品之一，享受“免检待遇”。但最后的事实证明，免检制度是监管部门放弃监管责任，这无疑给食品安全监管留下隐患。为此，三审稿中规定食品安全监督管理部门不得对食品实施免检，以立法形式废除了免检制度。,四审：设“食品安全委员会”及名人代言承担连 带责任,“食品安全委员会”的首次出现，正是为了应对目前体制所形成的管理真空。现有体制实行各主管部门分段实施监管，造成不好管、管不好、不管好。国务院将设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。“社会团体或其他组织、个人在广告中向消费者推荐不符合食品安全标准的食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。”明确增加的这样一条规定，则是针对不少社会名人为虚假广告代言从而欺骗、误导消费者，此前他们仅受到舆论谴责，今后将承担明确法律责任。,续上页：四审中还明确了民事赔偿责任优先的原则。该原则以确保权益受损失的消费者优先得到赔偿。因为企业有时候承担赔偿的能力是有限的，如果先交了罚款、罚金剩下的财产赔偿不了消费者的话，法律规定先赔偿消费者，然后再接受其他处罚，从而充分保障消费者的权益。,三、食品安全法15个亮点,（1）食品安全监管体制更加科学、有效,食品安全法监管体制的理顺是食品安全立法的最重要的使命之一针对多头监管、政出多门的现状，食品安全法规定，国务院设立食品安全委员会。该委员会作为高层次的议事协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导。同时，食品安全法还进一步明确了各部门的职责。地方政府负总责卫生行政部门承担综合协调职责质监部门负责生产环节的监管、工商部门负责流通环节的监管、食药部门负责餐饮服务环节的监管。,卫生部门6大职责：,第四条 国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。,食品药品监管部门食品监督6大任务,1.加强餐饮环节食品安全监管，完善监管的配套法规制度；2.严格准入制度，提高准入门槛；3.不断加大监管力度，强化日常监管；4.开展餐饮消费环节专项整治和专项检查；5.突出重点，加强高危环节的风险控制；6.强化重大活动保障和重大事故应急能力建设,其它部门职责：国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。第五条 县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。,题外话：,全国人大常委会委员、北京大学校长许智宏表示，在中国目前的体制下，我有一些担心，到底能不能真正做到这样的监管？全国人大代表倪岳峰委员说,奶制品暴露出目前的监管机制确实对于食品安全形势有不适应的地方。目前对于食品监管体制并没有进行大的调整，各部门的责任仍然不是很清晰，责任交叉依然比较突出，“这种局面不改变，体制机制不健全，食品的安全状况很难有大的改观。”,（2）监测风险评估使监管更加科学,吸取了几次影响极大的食品安全事故的教训，把监管前置，及早动手，尽量将隐患消除在萌芽阶段。食品安全法规定，国家建立食品安全风险监测和评估制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。改革了传统的“事先许可、事后抽检、出了事故进行处罚的监管方式，加强了风险的监测和评估。”,监测评估流程,卫生部协调制定食品安全风险监测计划各省市区卫生制定监测方案 报告各有关部门发现风险信息及时报告卫生 可能存在安全隐患 得出不安全结论的 卫生部组织进行风险评估各有关部门停产停用，卫生修改标准。,（3）统一了食品安全国家标准,我国食品安全标准“不标准”一直是我国食品安全监管的软肋。一方面，我国的标准太老太少，未与国际接轨。我国现行食品卫生法制定于1995年，其中仅规定了291条食品农药残留指标，而国际食品法典则规定了2439条农药残留标准。另一方面，我国食品标准又太多太乱，卫生标准、质量标准、国家标准、企业标准各标准间重复交叉、层次不清。,从苏丹红到孔雀石绿，从夺命果冻到可能致癌的PVC保鲜膜标准的陈旧与缺失让食品安全的防线一次次失守。为此，食品安全法明确了统一制定食品安全国家标准的原则，要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。,建立科学、统一、权威的食品安全标准体系，不仅能为保障食品安全奠定坚实基础，还能有效杜绝各个执法部门法出多门、各自为政的现象。标准就好像是食品安全的“防火墙”，这面墙不但要完整统一，而且要不断地加固加宽加厚，才能真正起到安全防护的作用。随着技术的发展，新食品不断增多，食品标准的升级、更新也是迫在眉睫的任务。卫生部已将食品中农兽药残留限量、有毒有害污染物、食品添加剂使用限量等标准的制修订工作列为近期的优先领域。今年还要完成国家乳品质量安全标准修订。,（4）强化经营者的社会责任,食品安全法特别强调了食品生产经营者的社会责任，要求食品生产经营者应对社会和公众负责，承担起第一责任人的义务，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。,明确实行食品生产经营许可制度，通过完善准入制度、提高市场门槛，从源头上加强食品安全监管。（第二十九条）建立食品生产经营者食品安全信用档案制度，最终达到将那些缺少安全信用的企业驱逐出市场的目的。（第七十九条）建立索票索证制度，确保一旦出现食品安全问题，可以追查到底。（第三十六条）建立不安全食品召回制度，防止不安全的食品继续在市场上流通、销售，成为食品安全的隐患（第五十三条）,（5）严格监管食品添加剂,在总结“三鹿事件”教训的基础上，食品安全法特别明确，要对食品添加剂加强监管。严禁擅自添加食品添加剂食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围，严禁往食品里添加目录以外的物质。(OMP造骨牛奶蛋白（Osteoblasts Milk Protein）是一种微量存在于牛乳中的天然活性蛋白，在有效提高人体骨密度方面具有独特的效果，即传统的补钙机制是强调让人体补充钙、吸收钙，而OMP的独特之处在于，它能够帮助肌体留住钙。OMP的科技工艺是由蒙牛与国家公众营养中心、北京大学医学院等科研机构合作，投入巨资研究成功发的一项技术,添加了食品添加剂目录以外的物质，哪怕是对人体无害，也是违法行为。此前的“面粉处理剂过氧化苯甲酰”风波也曾引起社会关注。粮食部门提出生产工艺改进，面粉加工可不用这一处理剂，要求将其从食品添加剂目录中删除，然而食品卫生专家认为，不能证明对人体有害就将其从目录中拿掉是违背科学的做法。针对这一现实矛盾，食品安全法在“安全可靠”的基础上强调了“技术上确有必要”。技术必要性是指添加的物质是生产食品必不可少的，如果没有就可能对食品质量造成影响。随着人们对健康的重视，仅仅是美化食品的添加剂就可以取消。”,（6）对保健食品实行严格监管,第五十一条 国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。保健食品目前已经发展成为相当规模的产业，产值已达亿万，同时存在不少问题。部分企业擅自生产保健食品，有的产品进行虚假宣传，夸大功能、误导公众，给食品安全埋下了隐患。,第五十一条：给保健食品设定了必须遵守的硬杠杠：不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害，其标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容必须真实，应当载明适宜人群、不适宜人群，功效成分或者标志性成分及其含量等;产品的功能和成分必须与标签、说明书相一致。,（7）食品检验有了新规定,在日常的抽检和检测中，食品卫生法规定的是无偿采样食品安全法中明确了行政部门必须买样，且不得向商家收取任何费用，检测所产生的费用由行政部门承担。提供虚假检验报告的，撤销检验资格，撤职或开除，10年内不得从业（如果财政拨款不足或地方政府经济水平较低的情况下，一些工作会受到影响，可能出现能不检就不检，能少检就少检的情况，如何解决这个问题，就不单单是行政部门能力范围内的了，需要更多的政策扶持）,（8）行政许可政策有适当调整,第二十九条 国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。取得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品，不需要取得食品流通的许可；取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生产和流通的许可；农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可。,（9）行政处罚力度显著加大,食品安全法与食品卫生法的法律责任有较大的区别，食品安全法提高了处罚的金额底线（普遍提高1倍），提高了行政处分的级别（5-10 倍），并且明确了出现事故后，肇事单位的主要负责人在5年内内不得再从事食品安全的管理工作规定。,（10）有效处置食品安全事故,食品安全法用一个章节（第七章）规范食品安全事故处置程序第七十一条发生食品安全事故的单位应当立即予以处置，防止事故扩大。事故发生单位和接收病人进行治疗的单位应当及时向事故发生地县级卫生行政部门报告。农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在日常监督管理中发现食品安全事故，或者接到有关食品安全事故的举报，应当立即向卫生行政部门通报。任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。,第七十四条发生食品安全事故，县级以上疾病预防控制机构应当协助卫生行政部门和有关部门对事故现场进行卫生处理，并对与食品安全事故有关的因素开展流行病学调查。第七十五条调查食品安全事故，除了查明事故单位的责任，还应当查明负有监督管理和认证职责的监督管理部门、认证机构的工作人员失职、渎职情况。,（11）确立了惩罚性赔偿制度,第九十六条 违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。第九十七条 违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。,“损一罚十”与“损一赔十”区别：两者都是对违法食品生产经营者的惩罚，最终都由违法者埋单。但受益者或救济对象不同，而且因此产生的实际法律效果也会有很大差别。“损一罚十”的收入上缴国库，成为国家的罚没收入。“损一赔十”则除赔偿消费者的损失以外，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金，它是一种民事赔偿责任的承担，是对食品违法者所实施的“惩罚性赔偿”，是对消费者合法权益受损的一种民事法律救济。“赔十”的款项是直接进入消费者腰包的。,（12）国家鼓励实施GMP及危害分析与关键控制点体系,食品安全法第三十三条提出了国家鼓励实施危害分析与关键控制点体系，也就是原来说的HACCP体系，说明了国家希望食品行业进一步规范化，用意是好的。（HACCP是20世纪60年代由皮尔斯伯公司联合美国国家航空航天局（NASA）和美国一家军方实验室（Natick地区）共同制定的，体系建立的初衷是为太空作业的宇航员提供食品安全方面的保障。HACCP表示危害分析的临界控制点,（13）、对外宣传公告有了新规定,食品安全法增加了各级各部门能够对外宣传公告的权力范围，避免了“许多人说一件事，一个人一个说法”的局面。与食品卫生法相比，食品安全法里少了一项内容，就是监管人员对生产经营者提供的不违法的技术资料负有保密的义务，这一条是应该通过法律明确责任的，是对纳税人商业机密的保护。,关于发布信息的条款,第七十一条：发生重大食品安全事故的，接到报告的县级卫生行政部门应当按照规定向本级人民政府和上级人民政府卫生行政部门报告。县级人民政府和上级人民政府卫生行政部门应当按照规定上报。任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。第八十二条国家建立食品安全信息统一公布制度。下列信息由国务院卫生行政部门统一公布：（一）国家食品安全总体情况；（二）食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息；（三）重大食品安全事故及其处理信息；（四）其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。监督管理部门应当相互通报获知的食品安全信息。第四十五条 食品安全法第八十二条第二款规定的食品安全日常监督管理信息包括：（一）食品安全监督管理工作计划、部署；（二）依照食品安全法实施的行政许可；（三）对食品生产经营者的监督检查结果和食品检验结果；（四）实施重点监督管理的食品、食品添加剂的名录；（五）责令停止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品的名录；（六）查处食品生产经营违法行为的情况；（七）专项检查整治工作情况；（八）其他食品安全日常监督管理信息。公布信息，应当同时对有关食品可能产生的危害加以解释、说明。,14.对明星代言作出严厉规定,第五十四条 食品广告的内容应当真实合法，不得含有虚假、夸大的内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品。第五十五条 社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。,15.行政问责力度前所未有,第九十五条违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。,四、有关食品安全法的几点探讨,（1）、罚则不全1、食品安全法对从业人员未取得健康证明上岗没有罚则，不能处罚。2、生产经营过程不符合卫生要求（软件，如餐具消毒不合格，个人卫生不合格等）无罚则，不能处罚。3、发生食物中毒以后，只要及时报告无罚则，不能处罚。,例如：食品安全法第二十七条对食品生产经营提出了要求，和食品卫生法第八条相比，食品安全法尽管制定了对生产经营过程的要求，但是在这部法律中却没有相应的罚则，使这部分的执法缺乏强制力，呼吁尽快通过制定实施细则来弥补，否则监管在这一块就会成为空谈。,（2）、食品安全风险监测与评估问题食品安全风险监测与评估的职责基本都在国家各部委手中，可是这部分没有对应的罚则，给人以“刑不上大夫”的感觉。,（3）食品的生产加工方法也可以导致食品不安全未作规定,“在食品安全问题中，除食品当中人为乱添加化学物质和食品本身变质外，食品的生产加工方法也可以导致食品不安全。”例如，牛奶的闪蒸加工工艺，会导致牛奶灰分和糠氨酸两大物质成倍增长，从而危害人体健康，如肾功能和消化系统的损害。“但是这些有害物质从成品检测是检测不出来的。”，类似于这样的环节，因为目前国家未予规定，国内也有部分企业使用，最终也会导致食品安全问题。,（4）生活饮用水监管出现新问题,食品安全法第二十七条第（十）项规定：用水应当符合国家规定的生活饮用水卫生标准.由于餐饮环节监管移交食品药品部门之后，根据生活饮用水监督管理办法生活饮用水由卫生部门监管，那么餐饮业的用水谁来管的矛盾就显现出来了，由于水被污染从而污染食品造成的事故由谁来处理，应该尽快明确，以防出现问题。,最大遗憾与可能,遗憾：对监管体制的创新不够：假如药品也实行分段监管，后果可想而知。可能：第一百零三条国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。,法的局限与希望,法，体制基本没变，队伍基本没变，市场基本没变，责任加大、风险加大；法，相比现实而言，总是滞后的；法，是由人来掌控的；法；希望各级执法机关互相配合、互相支持，全体执法人员不辱使命，各尽其责、毫不懈怠、勤政廉政，严格执法、公正执法、文明执法，让这部饱含国人期望的法律，生发出其应有的光芒！,理解不深水平有限问题多多请您批评请您指导,