地方人大预算审查监督工作经验交流材料.doc

地方人大预算审查监督工作经验交流材料党的十六大、十六届三中全会提出了“完善财税体制改革”，“加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”的新要求。换届以来，根据省、市人大常委会的要求，财经委在改进预算审查监督方式、增强预算审查监督实效上作了一些探索，尤其是今年以推行部门预算为契机，改革预算编制的内容、方法和审查监督程序，进一步深化了地方人大预算审查监督工作。 一、深入调研，形成共识。 随着预算制度改革不断深化，一些地方人大纷纷探索部门预算审查监督的新方法、新途径，积累了许多成功经验。而对我市来说，是一个新的尝试，究竟如何监督？主任会议要求财经委在考察调研的基础上提出意见，达成共识。 一是学习考察。专程与财政、县区人大的同志到江苏、广东、安徽等地 考察交流，启示颇多。启示一：提高预算监督层次。统一了思想，把预算内、预算外、各项基金等所有的财政性资金全部纳入部门预算管理，所有部门预算报人大审批。启示二：适度细化预算监督内容，改进预算监督方式。人代会期间一般审议和重点审议相结合，各部门大大小小的收入支出都一一列出，内容包括收入总表、基本支出表和专项支出表，并附说明，增加了预算的透明度，让代表看得明白；还选择若干部门预算，组织相关方面的专家进行专题审议，提高了代表审查预算的积极性。启示三：全程跟踪监督。抓住初审、执行和决算三个环节，对部门预算实施经常性监督。提前介入编制预算；重点审查城建、环保、水利、教育、公安、科技等方面的专项支出；严格预算执行；依托审计搞好决算，把决算审计、专项审计以及对评议对象的审计作为人大财经工作的一项重要内容。启示四：规范审查监督操作程序。尤其是深圳市制订了审查和批准国民经济和社会发展计划及预算规定、审计监督条例、政府投资项目管理条例等一系列制度，很好地把财政监督与计划监督、财政资金管理和国库集中支付结合起来，拓宽了人大预算监督的领域。 二是调查摸底。多次到财政、计委等部门调查研究，召开各种类型的座谈会，走访财经委委员、部分人大代表及有关领导，基本摸清了我市实行部门预算存在的主要问题和导致这些问题的原因。一是认识问题。社会各界尤其是各级领导干部对部门预算的认识还比较模糊，习惯于“老一套”。二是利益问题。部门预算改革涉及方方面面利益格局的调整，必然会触及有关方面的既得利益，财政作为政府部门之一，单方面推动这项改革的阻力很大。三是行政行为问题。由于政府及其职能部门对下一年度的工作缺乏应有的预见性，导致在预算执行中一些突击性、临时性工作需要追加预算；还有一些工作是上级政府或相关职能部门的临时指令，又无相应财力保障，只能被迫追加预算，削弱了预算的严肃性，直接影响了部门预算的实施。四是制度问题。受法制环境、管理体制、技术手段、人员配备等诸多因素的影响，我市人大对预算难以进行直接有效的审查监督，尤其是部门预算和政府投资项目的专项监督还未涉及。五是法律问题。94年编制的预算法以及上届人大作出的关于加强市本级预算审查监督的决定和关于加强经济工作监督的决定，在实际操作上已难以适应当前部门预算编制改革的需要。 三是达成共识。在充分考察调研、认真学习预算法等法律法规的基础上，我们对部门预算有了全面了解：它是我国实行“分税制”财政体制和新的税收制度后，在财政支出管理上的一项重大管理改革；目标是建立与市场经济体制相适应的公共财政框架下的预算管理新体系；具体由政府各部门编制预算，经财政部门审核后报人大审议通过并生效；反映了整个部门所有收入和支出的预算，即一个部门一本预算，具有公平、透明、规范、高效的特性。实行部门预算是切实增强财政宏观调控能力、优化政府财力资源配置、提高财政资金使用效益的有效途径，一方面体现了政府及财政部门自身改革的强烈需求，另一方面为人大进一步强化对预算的审查监督提供了更有利的条件，也提出了更高的要求。经过一段时间酝酿，并与市政府领导、财政部门多次沟通，反复征求意见，基本统一了思想，形成了共识。主任会议同意“在符合湖州财力实际的前提下先行试点，稳步推进”，建议先由财经委负责部门预算的全面审查，待条件成熟后再逐级提交常委会和人代会审议。 二、试点先行，逐步推广。 我市的部门预算编制工作从2002年起步，以财政部门为主，财经委参与，根据职能分工，财政部门编制审查，财经委监督审查，逐年进行改革深化。从2004年起，选择职能性质相近的市机关工委、政研室、体改办、广电局、文体局、档案局、科技局、外事办8个部门作为市级部门预算改革试点，首次提交市人大财经委审查。2005年将增加市教育局、卫生局、民政局、农业局、贸粮局、环保局6个部门。安吉县和南浔区人大也已起步，尝试探索对县级部门预算的审查监督工作。对这项改革，财经委高度关注和大力支持，提前介入，沟通协调，全程了解，跟踪监督，有效地推动了这项改革的顺利进行。市财政局根据有关要求，严格规定了部门预算编制的原则、范围、程序及要求，并选择重点进行了改革： 一是改进预算审查方式。以往是由财政部门“二上二审二下”的方式进行部门预算审查，今年改为“二上三审二下”的方式，即增加财经委的监督审查。同时根据实际情况，部门预算的细账由财政部门为主审查，财经委重点监督审查部门预算的列入范围、编制原则、预算标准等重大事项。 二是改革预算编制内容。统筹安排可用财力，实行财政综合预算，将部门所有收支活动纳入预算管理与监督的范围，改变了原来部门多头预算、分割编制的状况，实行了一个部门一本预算。预算收入编制涵盖了行政事业单位预算拔款收入、纳入预算管理的政府性基金收入、专户核拔的预算外资金收入、事业收入、事业单位经营收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、用事业基金弥补收支差额、其他收入。编制支出预算时，列清基本支出预算和项目支出预算。同时，还对各类收支的编制作了较严格的规定，如：在项目支出预算的编制上，要求各部门从明年起建立项目库，试编3年的项目支出预算并提出分年度的实施计划；区分了预算外资金收入与专户拔款的预算外资金收入；各项行政事业性收费收入实行“收支两条线”管理。 三是改变预算编制方法。按照“零基预算”和综合平衡的编制要求，将预算内外资金统一编制，根据各单位预算年度所有影响因素和事项的轻重缓急程度，细化预算编制，按编内实有人数，合理确定支出标准和支出定额。支出预算的安排顺序为：先安排单位预算外资金，再考虑财政预算内安排，保不吃亏。目前，试点单位除电脑、车辆、装修、出国考察等支出外，基本支出实行统一定额，确定系数，按照“人员经费按标准，公用经费按定额，项目支出按财力可能”的统一口径编制部门预算。这种编制方法，打破了“基数加增长”的传统模式，基本改变了部门财力配置不合理问题，使各单位核定的经费与履行的职能更相适应。从明年起，市级行政单位将分七大类别，确定相应标准的预算定额，体现了预算安排的公平、公正。 四是完善相关配套制度。在推行部门预算改革的同时，逐步完善了政府采购和国库集中支付等相关配套制度，进一步规范财政支出行为，强化预算管理。在单位编制年度预算时，凡符合政府集中和分散采购目录内容规定的采购项目，必须编制政府采购预算，做到应编尽编；未编入政府采购预算的项目，年度预算执行中一般不得采购。同时，进一步加强与人民银行、会计核算中心的沟通协调，积极准备实施国库集中支付改革。2005年确定市中级法院、检察院、政法委、供销合作社、公安局水上分局为改革试点，建立国库单一账户体系和按季分月用款计划，全面实行工资和政府采购资金财政直接支付，2015年起全面推开。上述配套改革的逐步实施，为部门预算提供了基础条件。 近一年来的实践证明，部门预算经人大审查，充分体现了预算的合法性，进一步增强了预算的“刚性”。而政府部门实行部门预算后，一年内部门收入有多少、花多少钱、怎么花都有个整体计划；大到项目资金，小到人员工资、福利待遇、日常办公用品都一清二楚，使各部门的资金用度更加透明，依法理财意识明显增强。尽管还有一定难度，但各方面的反响是好的，各部门对这项改革均给予了积极拥护和支持。 三、狠抓落实，强化监督。 针对预算监督专业性、技术性、政策性强的特点，财经委从规范部门预算的审查监督程序入手，突出审查重点，借助审计监督，狠抓工作落实，为全面推行部门预算打下了良好的基础。 一是规范审查程序。在部门预算编制、执行、监督三个重点环节依法开展审查监督。一是提前介入。尤其在预算编制阶段，及时了解列入财政支出的部门预算的单位是否合理，核定部门预算的标准是否客观、公正、合理，制定部门预算的原则是否符合湖州实际。二是调查座谈。经“两上两下”程序编制完成预算后，多次到试点单位调查、座谈，并听取常委会领导、相关专委会和基层群众的意见。三是专家审核。聘请6位咨询专家，集中时间对8个试点单位的预算收入、基本支出和专项支出进行审核论证。四是初步审查。召开财经委全体会议，审查有否隐瞒、少列等违法现象，各项支出是否坚持统筹安排、突出重点以及资金使用效益等情况，提出了3条初审意见。五是同意批复。待财政部门将初审意见修改完善后，经主任会议同意，下发了限期批复的通知。六是跟踪检查。每月认真研究财政报送的收支月表，不定期地听取执行情况的汇报，加强对预算执行中数据的分析，基本做到了全程监督、跟踪落实。 二是突出审查重点。紧紧围绕部门预算的热点、难点问题开展审查监督。一是项目经费支出。由于对项目缺乏详细说明及科学论证，财政部门在预算审核上存在较大难度，容易造成资金的浪费和降低资金分配效率。财经委抓住这个热点，对项目是否恰当、资金安排是否合理，予以反复论证，沟通协调，在不代替编制预算方案的前提下，提出了“个别项目经费可作适当微调”、“在明年的计划中，适当增加项目经费较多的部门，提交财经委审查”等意见和建议，提高了人大预算监督的合理性和权威性。二是预算外资金管理。预算内的资金有限，而数额多、风险高、隐患大，容易出问题的是预算外资金。这项工作对我市来说是个难点。在编制部门预算时，一方面要求财政部门尽量摸清各部门的预算外收入情况，另一方面建议市政府在贯彻落实“收支两条线”管理的同时，进一步加强宣传，提高各级领导干部对预算外资金管理的认识；以票据和账户的管理为抓手，强化征收、规范管理、严格监督检查；以土地出让金为重点，狠抓落实。目前，市本级土地出让金已全部纳入市级财政专户管理，预算外资金监督管理工作取得了明显成效。 三是借助审计监督。目前开展的财政同级审计，为人大审批决算提供了依据，有力地说明了加强审计监督的必要性和重要作用。在今年年初，事先约请审计部门，共同商讨对部门预算执行情况和其他财政收支依法审计的相关事宜，建议审计部门进一步转变观念，适应公共财政改革的要求，积极探索部门预算执行情况的审计，为人大加强预算审查监督提供更好的基础。在明年的决算审查时，将主要审查预算收支指标的完成情况，是否有应调未调或未按法定程序变更的行为，预算是否平衡，预算收支结构及速度是否合理等等。同时还将邀请审计部门对部门预算进行专项审计，充分利用审计成果，采取更具操作性和更见成效的监督手段。如：对审查监督发现的问题建立跟踪监督制度；对重大问题建立询问或质询制度；对特别重大事项可以组织听证或者依法进行特定问题调查，并根据调查结果作出相应的决议。 在深化部门预算改革的新形势下，市人大常委会高度重视财经监督工作，利用人大机关机构改革的契机，在财经委增设了预算审查监督处，预配了工作人员。同时明确要求在两个决定的基础上，2005年5月制订出台湖州市人大常委会关于国民经济和社会发展计划、预算的审查监督办法，进一步规范计划和预算的提出、初审、审批、调整、监督程序，尝试探索对政府财政投资项目资金使用管理的监督。力求通过几年的努力，逐步建立起政府编制、人大审批、财政管理、部门执行、审计决算，各部门合理分工、各负其职的部门预算监督管理体系。