建筑施工手册建设工程监理 361 建设工程监理概述.doc

36 建设工程监理36-1 建设工程监理概述36-1-1 建设工程监理的概念建设工程监理，是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托，依据国家有关工程建设的法律、法规，经建设主管部门批准的工程项目建设文件、建设工程委托监理合同及其他建设工程合同，对工程建设实施的专业化监督管理。实行建设工程监理制，目的在于提高工程建设的投资效益和社会效益。这项制度已经纳入中华人民共和国建筑法的规定范畴。监理单位对建设工程监理的活动是针对一个具体的工程项目展开的，是微观性质的建设工程监督管理；对建设工程参与者的行为进行监控、督导和评价，使建设行为符合国家法律、法规，制止建设行为的随意性和盲目性，使建设进度、造价、工程质量按计划实现，确保建设行为的合法性、科学性、合理性和经济性。从事建设工程监理活动，应当遵循“守法、诚信、公正、科学”的准则。36-1-2 建设工程监理制的提出进入20世纪80年代，我国的经济体制开始进行重大改革。随着国家改革开放政策的不断深入，商品经济的不断发展，国外投资、中外合资和外资贷款建设项目的不断增加，工程建设领域中进行了一些以项目法人责任制、招标投标制、合同管理制等为主要内容的重大改革实践；同时又在工程建设领域参照国际惯例，试行建设工程监理制，向社会主义商品经济新秩序迈开了关键一步；而这些试行建设监理项目实践的结果是工期、工程质量和投资控制均取得了良好的效果。 1988年7月，建设部发出关于开展建设监理工作的通知，该通知提出：参照国际惯例，建立具有中国特色的建设工程监理制度，以提高投资效益和建设水平，确保国家建设计划和建设工程合同的实施，逐步建立起建设领域社会主义商品经济的新秩序。几十年来，我国的工程建设活动，基本上由建设单位自己组织进行。不仅负责组织设计、施工、申请材料设备，还直接承担了工程建设的监督和管理职能。这种由建设单位自行管理项目的方式，使得一批批的筹建人员刚刚熟悉项目管理业务，就随着工程竣工而转入生产或使用单位；而另一批工程的筹建人员，又要从头学起。为此周而复始在低水平上重复，严重阻碍了我国建设水平的提高。它在以国家为投资主体并采用行政手段分配建设任务的情况下，已经暴露出许多缺陷，投资规模难以控制，工期、工程质量难以保证，浪费现象比较普遍；在投资主体多元化并全面开放建设市场的新形势下，就更为不适应了。在新形势下，随着社会主义市场经济的发展和基本建设投资体制、设计与施工管理体制的改革，迫切需要建立起一套能够有效控制投资，严格实施国家建设计划和建设工程合同的新格局，抑制和避免建设工作的随意性。建立建设工程监理制度，就是为适应这种新格局而提出来的。另外，为了加强对国外投资和贷款项目的管理，为了开拓国际建设市场，进入国际经济大循环，也需要参照国际惯例实行建设工程监理制度，以便使我国的建设体制与国际建设市场相衔接。36-1-3 建设工程监理试点、发展和推行按照法规先导、慎重起步，先行试点、摸索经验、作出示范，再向面上推行的建设工程监理实施方案，建设部在1988年11月提出了关于开展建设监理试点工作的若干意见，确定北京、上海、天津、南京、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳八市和能源、交通二部的水电和公路系统作为全国开展建设工程监理工作的试点单位。该文件同时对试点的指导思想和目的、试点工作的组织领导、工程监理单位的建立和管理、建设工程监理业务的取得和监理内容、试点工程的确定、监理取费，工程监理单位与建设单位和承建单位之间的关系等均提出了具体意见，使建设工程监理试点工作顺利开展。随着建设工程监理工作的试点和发展，开展建设工程监理工作的地区和部门也逐步增加，不仅限于原试点的省市和部门。为了使建设工程监理工作能更好地健康地发展，建设部在1989年7月又颁发了建设监理试行规定，其内容更为具体、实施方便；主要内容包括总则、政府监理机构及职责、社会监理单位及监理内容、监理单位与建设单位和承建单位之间的关系、外资与中外合资和外国贷款建设项目的监理等。通过几年的实践，一些地区和部门先后实行了建设工程监理试点，并取得了显著成效。我国的建设工程监理队伍在试点实践中逐步成长起来，其中有些人已经达到较高水平，成功地监理了一批大型复杂的工业交通建设项目、市政和民用工程，达到了控制投资、进度和工程质量，提高建设效益的目的。为了促进我国建设监理试点工作进一步深入，及早地改变“三资”工程主要由外国人监理和我国监理人员不能监理国外工程的局面，建设部和人事部于1990年9月开始了确认监理工程师岗位资格的工作。经各地区、各部门推荐，监理工程师岗位资格审定委员会审定，确认了首批100名同志具备监理工程师岗位资格；正式确立了我国监理工程师在建设工程中的作用和地位。以后又在培训、考试的基础上，陆续确认了一批批的监理工程师岗位资格，建立起了中国监理工程师的队伍。随后几年中，又陆续发布了关于加强建设监理培训工作的意见、工程建设监理单位资质管理试行办法、关于进一步开展建设监理工作的通知、监理工程师资格考试和注册试行办法、关于发布工程建设监理费有关规定的通知等文件，使建设工程监理工作由试点逐步转向全国推行。各地区，各部门按照“扩大、完善、提高”的工作方针，加快了建设工程监理工作的步伐；试行比较早的地区和部门，总结了试点经验，逐步普遍推行；试点工作开展得比较晚和尚未开展的地区和部门，也开始了试点，积极创造条件，迅速展开，为我国的建设工程监理事业稳步发展创造了条件。从1996年开始，建设工程监理转入全面推行阶段，明确国家计委和建设部共同负责推行建设工程监理事业的发展，建设部归口管理全国建设工程监理工作；发布了工程建设监理规定。与此同时，建设部和国家工商行政管理局先后颁发了工程建设监理合同示范文本和建设工程委托监理合同。这些都对建设工程监理事业健康发展起了促进作用。1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了中华人民共和国建筑法，以后几年又陆续颁布了中华人民共和国招标投标法、中华人民共和国合同法、建设工程质量管理条例等，将国家推行建设工程监理制度等内容明确列入有关章、节条文，确立了工程监理单位的市场主体地位，使建设监理工作有法可依，有章可循；标志着建设工程监理制度已经用国家法律的形式作了肯定，是工程建设管理中的重要制度之一，受到了社会的广泛关注和普遍认可。建设工程监理工作的主要内容包括：协助建设单位进行工程项目可行性研究，优选设计方案、设计单位和施工单位，审查设计文件，控制工程质量、造价和工期，监督、管理建设工程合同的履行，以及协调建设单位与工程建设有关各方的工作关系等。36-1-4 “FIDIC”合同条件与工程师“FIDIC”是国际咨询工程师联合会的法文缩写，总部设在瑞士洛桑。它是一独立的国际组织，目前有60多个代表不同国家和地区的咨询工程师专业团体会员国（其会员在每个国家只有一个），是国际上最有权威的被世界银行认可的咨询工程师组织；中国工程咨询协会代表中国于1996年10月加入了该组织。1“FIDIC”合同条件“FIDIC”的本意是指国际咨询工程师联合会，习惯上有时也指“FIDIC”条款或“FIDIC”方法。“FIDIC”的主要出版物有土木工程施工合同条件（通常俗称为“FIDIC”条件或“FIDIC”合同条件）、电气和机械工程合同条件、业主与咨询工程师标准服务协议书等，又分别称为“红皮书”、“黄皮书”和“白皮书”，已获得国际上的广泛认可和推荐使用。“FIDIC”的起源要追溯到19世纪，欧洲兴起工业革命，建设工程的规模和投资扩大，技术日益复杂，因此业主聘用工程建设的专家为自己咨询、顾问，甚至在工程实施阶段代表业主进行组织、协调、项目管理、检查与控制工程质量和进度等。在1913年，欧洲4个国家的咨询工程师协会开始组成了国际咨询工程师联合会，即“FIDIC”。随着工程实践中的应用，合同专家和法律专家的不断修改和完善，产生了“合同条件标准文本”；特别是在1945年国际咨询工程师联合会（FIDIC）成立不久，制订了国际性的工程承发包“通用合同条件”；以后经过补充和修改，于1957年出版了“FIDIC”土木工程施工合同条件（第一版），由于该标准合同的封面为红色，因此很快以“红皮书”的俗称而闻名于世。以后在1969年、1977年、1987年分别在修订后出版了第二、三、四版，成为国际上通用的承包工程合同条件。今天，“FIDIC”合同条件已成为国际公认的标准合同示范本，在国际上被广泛采用，所以又被称为国际通用的承包工程合同条件。它以严谨性、科学性和公正性而为世界和有关业主、承包商、咨询机构所接受；特别是由于世界银行等国际金融机构的认可和应用，使该文本的影响不断扩大，在国际上被广泛采用。2工程师国际上工程项目施工阶段管理体制大都是“业主、工程师、承包商”的三元管理体制。业主是施工合同的签约者之一，负责筹措建设资金并在工程建成后从中受益的工程所有者。承包商是其投标书被选中并与业主签订合同、按合同规定进行工程施工并保证工程按时按质按量完成的工程建设者。工程师是受业主委托，在授权范围内公正地监督合同实施、解决合同实施中出现的问题，是介于业主和承包商之间的中间人。“工程师”是其中独立的一方，在合同中的概念是法人，在国际工程承包市场上是具有法定资格的专业称号，与我国的工程师职称是完全不同的概念，“工程师”的任务和职权是由业主与承包商之间签订的建设工程施工合同协议书和业主与“工程师”之间签订的技术服务合同协议书中所确定的；“工程师”不属于业主和承包商之间的任何一方，而是受业主委托参与管理的第三方。从“FIDIC”合同条件中“工程师”的工作内容和职权上理解，它与我国的监理工程师相近。在国际上，工程师服务的范围和深度、权力的大小、工作目标，随具体项目的不同而具有很大的差异。按FIDIC合同条件的通用条件及习惯做法，在一般情况下，工程师的任务是监督承包商按照合同要求完成工程，在工程质量、工期、费用以及其他各方面满足合同要求，也就是合同管理。FIDIC大部分条款都涉及到工程师的职责，如：（1）向承包商发布信息和指令；（2）要求承包商制订详尽的工程进度计划，并予以审批。还要审查施工方案和用款计划；（3）接收并检验承包商报送的材料样品，批准或拒收材料。如果用了不合格材料，该部分工程应拆除；（4）对工程的每一工序、分项分部工程进行检查、验收；（5）巡视工程，重要工序旁站监督；（6）审批分包合同；（7）审查工程进度；（8）处理索赔与反索赔；待添加的隐藏文字内容3（9）处理工程变更事项；（10）核对工程量；（11）签发付款凭证；（12）签发工程移交证书；（13）签发工程事故处理有关报告等。编制“FIDIC”合同条件的基本出发点，就是在合同履行的管理过程中，“工程师”处于核心的地位，也就是以“工程师”为核心的管理模式。这种项目管理模式，在业主与承包商为实施工程项目建设而签订的建设工程施工合同中，许多条款内将管理的权力赋予非合同当事人的“工程师”，要求“工程师”独立、公正地进行管理，既有利于减少合同纠纷，又可实现高效率的管理。3“FIDIC”新出版物1999年，国际咨询工程师联合会正式出版了四本“FIDIC”合同条件（均标明1999年第一版，以示与过去版本的区别）：即施工合同条件（新红皮书）、工程设备和设计建造合同条件（新黄皮书）、EPC（设计采购建造）交钥匙项目合同条件（银皮书）和合同的简短格式（绿皮书）。施工合同条件（新红皮书）适用于由业主或委托工程师进行设计，承包商只负责施工（或参加少量设计工作）的工程项目。在这种合同形式下，业主方和委托的工程师对项目的管理工作参与较多，对项目实施的全过程进行控制和监督；工程师的地位相对独立，其权力、职责在合同中有明确的规定；工程师的决定必须符合合同规定，并努力做到公正。工程设备和设计建造合同条件（新黄皮书）适用于由承包商进行设计和施工的总承包项目。这种合同形式下，业主方只需在要求中说明工程的目的、范围和设计等方面的技术标准，由承包商按要求进行设计、提供设备和施工，在达到业主的要求后交付业主。在一般情况下，业主委托工程师进行合同管理，把好工程完工后的检验关。这种合同方式多用于机械设备工程、电力等建设项目。EPC（设计采购建造）交钥匙项目合同条件（银皮书）适用于在交钥匙的基础上进行的工厂、电厂的实施以及其他相关设施的提供或基础设施项目和其他类型的工程项目的实施。承包商应负责项目的设计、采购和建造工作；交“钥匙”时，应提供一个设施配备完整、投产运行正常并达到要求的规模的项目。在一般情况下，业主对项目的最终造价和施工的时间要求较高，业主派出代表管理合同。合同的简短格式（绿皮书）适用于投资小、不需要分包的建筑工程项目（或虽然投资较大，但工作内容较简单、重复，周期较短的工程项目）。这一种合同形式灵活，可以由业主（或另行委托工程师设计），也可以由承包商提供部分或全部设计；文字比较简明，条款也比较简单；其项目管理可由业主指派代表或另行委托工程师进行合同管理。由于“FIDIC”合同只是一个约束施工经济行为的法律文件，而“FIDIC”合同条件的各个版本各有特点和侧重，使用者一方面对老版本使用已经习惯，另一方面对新版本需要一个学习、理解和熟悉的过程，因此并非后一版本出版后就能简单地取代前一版本。“FIDIC”条款的使用前提是工程项目应采用竞争性招标方式选择承包商；把竞争机制引进工程建设，对提高建设工程管理水平、降低工程成本、确保工程质量和建设速度都有好处。“FIDIC”有关条款规定，构成合同的文件包括合同协议书、中标函、投标书、合同条件第二部分（即特别应用条款）、合同条件第一部分（即一般条款）以及构成合同文件的任何其他文件（包括技术规范、图纸和其他设计文件、标价的工程量清单等）；在实际应用中，它们有先后顺序，且互为说明。