日本城乡风貌的控制与引导.doc

日本城乡风貌的控制与引导尹仕美 吴伟 戴琳【摘 要】自2004年施行景观法以来，日本在城乡风貌管理和控制等方面取得了良好的效果，国民生活环境质量和满意度都得以提高，公众和景观行政团体的景观意识不断提升，地方产业与旅游业等得到更好地发展。研究在解读日本景观法的实施背景、规划体系框架等的基础上，对日本城乡风貌建设过程中是如何实现其规划编制、公众参与及行政管理透视度等技术途径进行探讨，为我国城乡风貌建设管理提供一种借鉴参考的作用。【关键词】日本 城乡风貌 景观法 规划体系 【Abstract】Since Japanese Landscape Act was enforced in 2004, Japan has achieved favorable results in management and control of Urban and Rural landscape. Degree of the habitable environment and inhabitants satisfaction are improved; awareness in landscape is rising; local industry and tourism industry are towards a better development.This paper researches technological approaches on planning frame, public participation and administrative perspective, basing on interpretation of legislative background and planning system. These studies contribute to provide references to construction and management of our countrys landscape.【Key Words】Japan, urban and rural landscape, Landscape Act, planning system2004年6月，日本参议院通过了景观法（Landscape Act）、实施景观法相关法律以及都市绿地保全法等三项法律，并于同年12月正式实施。上述三部法律涉及景观建设问题，因此通称作“景观绿三法”。1,2景观法的颁布实施在日本城乡风貌建设与管理历史上具有划时代的意义，它从根本上是改变了之前景观保护没有法律依据的尴尬，同时将良好景观上升为“全民共同财产”的高度进行建设与管理。日本景观法所论及的“景观”（Landscape）概念是指建设“与地域自然、历史、文化和谐，与人们生活和经济活动和谐，富有地域个性的环境”，这与我国城乡规划法（2007）中所指“风貌”的内涵相一致，均是同指“对城乡范畴内自然环境和历史文化遗产、地方特色、民族特色和传统文化的保护”内涵。1 日本城乡风貌规划体系的形成从近现代城市建设的角度来看日本城乡风貌规划体系的发展，最初是起于城市美学的一种代言，更多地是“美观”的内涵，并作为风致地区纳入到城市规划体系之中；二战之后，城市化进程的加速，城乡风貌特色丧失备受关注，此时的内涵更多地是指“景观”的内涵；二十世纪八、九十年代之后的城乡风貌建设，逐步脱离单纯意义上的观赏、景色等概念，它成为保护国土风格、地域特色的主要措施，景观规划演变为城乡风貌建设的重要内涵。1.1 作为“城市美”的语言早在1919年制定的城市规划法（又称“旧法”）3和市区建筑物法中就作出有关“风致地区制度”及“美观地区”的规定，以“维护城市内外的自然美并保护它免遭破坏”和“增进城市的建筑美”413。在日本近现代早期城市建设中，景观规划作为一种创造城市美或美观的语言，虽与城市规划体系联系较弱，但与城市美化运动却有着紧密的关系。1936年，东京大学建筑系名誉教授以冢本信在城市美运动的展望中这样写道“近来各地都高喊着城市美的口号，保护城市风景，树立城市风景规划的趋势更是日渐高涨”58。1923年的关东大地震给东京带来了毁灭性破坏，风致地区作为一种城市景观规划制度被成功运用于历史景观地区的保护（如东京明治神宫及周边地域的保护）。1.2 保护历史性景观二战后，日本城市经历了经济高速发展和快速城市化过程，景观规划也跨越了早期的风致地区和美观地区界线，逐步向着独立的体系方向发展。二战期间，日本国民财富损失率高达26%，经济复兴和提高经济自立能力成为战后初期的首要任务，7城市建设方面陷入了经济利益优先、城市特色缺失的无序混杂状态。城市景观大幅度变化引发了市民的强烈抗议，“保护历史性的风土人情”的讨论波及到全国，并发展成为全国民众普遍关注问题，“保护历史性景观”成为该时期风景规划的重点。但同时，景观规划的内涵也在不断变化，1972年制定的京都市城市街区景观条例将保护对象由历史性环境扩大到城市街区的全体景观。围绕着“维持居住环境、保护自然、抗拒开发”等展开的市民运动推动了日本新景观发展，同期修订的城市规划法（简称“新法”，1968）也作出根本性调整，即“摆脱了中央集权的行政管理办法，权利下放，尊重民意，重视发展经济、技术必须与保护环境、改善人民生活相协调的关系，强调从整个国土的综合利用考虑城市的规划布局”，8随后公布的第三次全国综合开发规划（1977）充分地体现出该措施变化。新法中所确认的权力下放给地方自治预留了机会和发展空间。地方自治是日本行政管理中一个极具特色的管理模式，它在确保中央政府对下一级政府的有效指导情况下，为地方政府的具体实施提供了一定灵活性，保证了法律实施的有效性。1.3 走向成熟和制度化1980年前后，由于国家政策的带动，日本全国景观制定条例的城镇村不断增加，并在90年代达到高峰期。这时期，日本现代风景规划从基本的城市规划制度中单一地分化出来，以各地方自治团体制定的自主景观条例为核心，演变得更加系统完善。景观规划的体系化得到了来自各种法律制度、以及政府补助事业的支援。1998年3月出台的“21世纪国土的伟大构想（Grand Design，简称伟大构想）”（即第五次全国综合开发计划），计划通过建立有个性的区域文化，分散高度集中的国土结构，以此来缩小区域间的差距。92003年7月，日本国土交通省围绕着“美丽国土”的建设及推进而颁布制定了美丽国土建设大纲这一国家政策指导框架，从而将促进良好景观的形成提升到了重要国家政策的地位。624次年6月颁布实施的景观法中明确将景观定义为“良好景观是形成美丽而有风格的国土、丰富而有情趣的生活环境所不可缺少的，是地域的自然、历史、文化等与人们的生活和经济活动协调而形成的，对促进观光和地区交流有极大作用，是增强地区活力的资源”，景观成为“国民的共同财富”。从景观法界定的内涵来看，景观有着两层内涵：一是建设丰富而有情趣的生活环境，并可形成美观、独特的风格；二是建设途径需要对地域的自然、历史、传统文化等的尊重，而这种尊重还需要得到活用，在改善国民生活环境的同时推动地方经济的发展。此时的景观内涵更多地融入生态、文化、历史等方面的因素，不再局限于关注建构筑物、城市设计、视觉景观等方面，成为推动、实现国家战略发展的重要推手，日本城乡风貌规划建设及其管理开始走向成熟和制度化时代。2 日本城乡风貌规划体系2.1 法规体系景观法为日本城乡风貌规划体制提供了法律依据，确定规划应包括：指定景观规划的区域（即“景观区域”）；制定形成景观规划区域良好景观的方针；提出对不利于形成良好景观的行为的限制；制定“重要景观建筑物”或“重要景观树木”的确定方针；确定、规划或限制有必要形成良好景观的部分，以达到“促进都市及农山渔村形成良好景观，形成优美风格的国土，创造滋润丰饶的生活环境及实现富个性与活力的地域社会，改善国民生活及国民经济的健全发展”的目的（第一条、第八条）。景观法的颁布实施，形成了以其为主干法的三级法规体系结构，即3,6,10：更高层面的法律包括民法、国土发展综合法、国土利用规划法和国家高速公路建设法等；相关法包括城市规划法、建筑基准法、户外广告物法、自然公园法、自然环境保护法、促进农业地区发展法、森林法、土地征用法、都市开发资金放贷相关法律、干线道路沿线整备相关法律、集落地域整备法、维持都市美观及风致为目的的林木保护相关法律、特定紧急灾害受害者权益保护为目的的特别措施相关法律、促进密集城市街区的防灾整备的相关法律、矿业等类型土地利用手续调整相关法律、自卫队法等；专项法包括历史文化保护区专项法、城市绿地保护法、城市公园法以及相关地方法规等。2.2 行政体系 日本政府行政体系包括中央政府、都道府县和区市町村三级政府。景观法成立之前，日本主要是通过城市规划法（1911，1968）、古都历史风土保存特别法（1966）等制度来保护风致地区、美观地区及历史性景观，立法之后以景观法为支撑，中央管理部门为国土交通省，其直属行政部门为都市局的公园绿地·景观科，农林水产省、环境省等相关行政机构相互协调配合；地方政府则由都市整备局负责，各景观行政团体、其他相关职能部门、景观审议会、景观整备机构、事业开发者、专家、居民等共同参与的规划体系（见图1）。6362.2.1 中央政府的规划职能在国家层面上，景观的行政管理负责机构是国家交通省下属的都市整备局，其主要工作是依据国家法律制定战略性的发展計画、推进措施等，为地方城市提供工作方向和实施方针。2.2.2 地方政府的规划职能在地方政府层面上，负责景观的主管部门主要是地方都市整备局下属的都市景观部。各地方主管机构可根据情况设立“景观行政团体”（Landscape Administrative Organization），其职能主要有三方面：一是在景观法指导下组织编制法定基础性规划（即景观计划），规划中要对地域内景观重要建筑物进行指定与管理、制定景观重要公共设施的保护与整治方针、推动景观农业振兴的地域整备计划，以及对特定建设行为进行景观基准的限定等；二是负责景观协定的审核与废止；三是对本地区的景观整备机构（NPO）进行监督与指导。2.2.3 规划行政程序以国土交通省景观法为支撑，配合相关法律，由地方景观行政团体自行制定具体的景观计划等地方性管治计划和相关条例，鼓励通过行政部门指导、居民自住缔结景观协议等方式，对整个地区景观计划进行补充和深化（见图1）。在具体过程中，景观审议会作为第三方协商机构，从多方协商的角度通过申报制度和事前协议制度对项目进行审议，景观整备机构对相关项目提供管理、支持和协调，事业开发者、业内专家、居民等多方协同配合。在项目实施后，景观行政部门与景观整备机构和相关公益法人协调配合，对项目的实施情况进行持续监督与管理，并对违章的建设行为采取下令整改和罚金配合的方式进行惩处。2.3 运作体系日本城乡风貌规划的运作过程主要包括了三个方面，即规划编制、规划实施及财政措施。图1 日本城乡风貌规划实施程序资料转引自：吴雅默.日本横滨市景观管治变迁及其体系研究D.上海：同济大学,2012,P362.3.1 规划编制图2 城乡风貌规划控制引导区示意图为促进城市及农山渔村良好景观的形成，城乡风貌的控制引导通过“景观规划区”（Landscape Plan Area）覆盖整个地域范围（见图2）形成统一的空间规划体系，规划对象不仅仅囿于城市，山野渔村等均可成为规划保护对象，以促进各个地域均能形成独特的国土风格，创造滋润富饶的生活环境，实现富个性与活力的地域社会。景观规划区（Landscape Plan Area）是“景观行政团体”根据景观法实施景观计划时所划定，它主要是针对以下几种情况来划定：目前景观状态良好、有必要进行保全的区域；从本地区自然、历史、文化等方面出发，认为可以形成符合当地特征的土地区域；处于地区间交流中心的区域，其良好景观形成有利于促进交流；作为街道住宅区或其他正在规划中的土地区域，在其开发或修建中，有必要形成良好景观的部分；从土地发展利用的趋势来看，有可能造成景观恶化的区域。在规划中，同时需要制定有利于形成良好景观的方针，对不利于形成良好景观的行为进行限制，确定重要景观建筑物及重要景观树木的指定方针，以及规范与良好景观形成相关的事项，内容涉及户外广告物、重要公共设施的整备、其他有关法律的协调、景观农业振兴地域的整备等等。市街化区城市规划区景观规划区市街化调整区景观地区准景观地区景观地区（Landscape District）是地方政府在制定城市规划时（城市规划法，1968），为了形成良好的城市风貌（a good Urban Landscape）在城市规划区域或准城市规划区域内而划定的。“景观地区”中的建筑物形态意向、建筑物最高限度与最低限度、墙面位置、及建筑物及基底面积的最低要求等，这些需要在城市规划过程中作出具体规定，以利于良好风貌的形成。准景观地区（Quasi-Landscape Districts）由地方政府指定。“准景观地区”是指那些不位于城市规划区或准城市规划区域范围内的“景观规划区域”中，具有相关数量的建筑物，并已经形成了良好风貌的区域。地方政府指定“准景观地区”，进行规划，并可以对地区内的建筑物或工作物形态意向、开发行为等进行限制与引导，以保全良好的风貌。2.3.2 规划实施 日本城乡风貌规划实施主要通过地方景观行政团体、申报制度及事前协议制度来实现。“景观行政团体”作为媒介在国民与中央政府之间、相关职能部门之间起到重要的沟通、协调作用，各界人士通过景观评议会、景观协议及景观整备机构（NPO）等多种形式参与到规划实施过程中去，形成一种民主、开放的实施决策结构（如图1所示）。“景观行政团体”是景观计划制定、实施引导的直接执行者，确保以景观法为依据实现地方的特色性与活力。它是一种中央向地方分权、“自下而上”的规划实施行为。申报制度是对具体景观行为的一种管治。依据景观法中规定，地方景观行政团体在审批有关景观行为时需引入第三方审议机构“景观审议会”，使景观管治的各相关参与者能够在公开协商的环境下进行讨论磋商，对影响景观的建设行为进行事前控制和审批。事前协议主要是针对城市规划法、建筑基准法、景观计划中所规定的大规模建筑物等建设，其对城市景观的影响相对较大，因此，在项目进入申报流程之前设置了事前协议制度，增加项目在企划、设计初期的协商，避免申报之后的反复。该措施保证了较大项目前期的有效控制与引导。与此同时，公共设施管理者、景观整备机构、相关的其他公共团体、公益事业管理者、居民等有关人员和机构等相关人士与组织通过景观审议会参与到整个规划实施系统之中；土地所有者及租赁者可通过景观协定来参与；非营利性组织（NPO）及公益法人团体等则通过景观整备机构（Landscape Management Organization）为居民提供景观营造相关的必要信息及支持，负责本地区内景观重要建筑物、重要树木和其他公共设施的日常管理等事务，同时协助景观建设管理部门进行相关的调查、研究工作。2.3.3 财政措施 为更好地推动景观建设，日本政府推行了财政预算、地方性补助、税收优惠等财政措施予以支持。2005年开始，在行政拨款项目中新设“景观形成事业推进费”财政支出项目，首次拨款204亿日元，专门用于推进景观建设事业活动，如对景观整备相关事业的补助、透过民间都市开发推进机构扩大对民间事业者的支助、对景观规划区域内的土地区划整理事业提供无息贷款服务等等。景观形成事业推进费并不是完全按计划固定使用的，政府会根据景观建设情况可适当追加有关费用。此外，地方都市·地域整备局通过税收优惠措施对于景观上重要保护建筑物、树木、绿地等，可通过施行继承税减免的方式使其得以继承和保留；对促进景观区划整理的土地使用权转让给景观行政团体或景观整备机构的所得施行1500万日元的特别扣除等。14,153 景观法实施带来的变化3.1 景观法实施状况图3 景观法实施情况调查（2005-2011年）自景观法颁布实施以来，日本城市风貌建设自上而下得到了广泛而深入地推进。图3显示，景观法实施以来，各地方主管部门纷纷成立景观行政团体，并制定相应的景观计划。从国土交通省的统计数据来看，景观计划的编制与实施极具弹性，如2007年编制的横滨市景观计划，2009年进行变更。景观计划是建设良好景观的主要依据，自2007年呈现出明显地增多趋势。景观计划中一直比较重视景观重要建造物的指定，景观重要树木的指定则在2007年之后出现急速增长的现象；而景观协定与景观整备机构作为规划落实的重要媒介，从2007至2010年间呈现稳定增多的现象。3.2 相关法律的调整景观法的颁布实施同时促使其他相关法则或条例的调整，如：城市规划法方面实施对都市计划区域的高度地区、风景地区、细部计划地区等区域运用修订；建筑法方面将过去的建筑规范，如建筑条例、容积率规范、大楼兴建、建筑设计等加强实施景观整体规范；文化景观方面透过文化行政单位，进行景观计划区域或景观地区的重要文化景观认定和评选；屋外广告物针对阻碍景观的行为因素，实施相关规定和劝导；绿地营造方面透过公园绿地等相关行政单位，积极进行重要景观资源所包含的绿地、树木保护以及推展都市绿化；公共设施方面从景观形塑重要的元素，让各部会的公共建设配合景观整体计划的实施。163.3 综合效应的初现根据国土交通省所进行的调查，景观法实施六年来，良好景观的形成促进居民与地方景观行政团体景观意识的提高、中心市街地活力的增强、居民对地区满意度的提升、观光旅游人数的增多、地区观光销售额的增长、地价的保持与增长，以及地方税收的增长。以北海道小樽市小樽运河景观改造为例，通过小樽运河散步道的整备、运河的净化及石造仓库群的保全，并制定了“小樽历史和自然活用景观条例”，小樽河的观光人数从1986年的270万人次增长到2008年的715万人次。长野县小布施町修景计划、滋贺县浜市黑笔广场、北九州市门司港复古地区等其他地区的景观计划，同样也产生了显著的效应。4 结语日本城乡风貌建设在二十世纪八九十年从城市规划体系之中逐步独立出来，以2004年景观法的颁布实施为标志形成自己独立的规划体系，核心在于规划编制层面的技术性控制引导、事前协议中各界人士的参与以及申报制度的公开化，以促进良好景观的形成，建设美丽的国土。目前，我国城乡风貌建设仍处于初期探索阶段，规划编制方面尚未形成成熟的编制技术办法；规划实施方面更多地体现出一种“自上而下”的模式；而风貌建设所涉及的广泛层面协商制度更属空白，公共参与的途径更多地表现在公示环节。日本行政体制虽与我国有根本性的差异，但从技术途径角度来看，我国未来的城乡风貌建设仍可从中有所借鉴。【参考文献】1国土交通省.景观绿三法EB/OL.http:/www.mlit.go.jp/crd/townscape/keikan/index.htm2新华网.日本制订景观法保护各类景观EB/OL.3 唐子来，李京生.日本的城市规划体系J.国外规划研究.1999,23(10):50-544 饭沼一省.城市规划的理论和法制/真荣城德尚.日本景观法及户外广告规划管理研究D.上海：同济大学，2008:135塚本靖.“都市美运动的展望”.都市美/真荣城德尚.日本景观法及户外广告规划管理研究D.上海：同济大学，2008:86吴雅默.日本横滨市景观管治变迁及其体系研究D.上海：同济大学,20127孙明贵.战后日本的区域开发政策J.国土开发.1998,5:37-408尉迟坚松.日本近代城市规划的演变J.国外城市规划.1983,2:28-399吴霞.战后日本的区域开发和区域经济J. 陕西经贸学院学报.2001,14（6）:60-6210刘颂，陈长虹.日本景观法对我国城市景观建设管理的启示J.国际城市规划.2010,2:101-10511肖华斌，等.日本景观法对我国城乡风貌与景观资源空间管治的启示J.规划师.2012,28（2）：109-11212李桓，施梁.日本景观法评价J.华中建筑.2006,24（10）：159-16113凌强.日本城市景观建设及其对我国的启示J.日本研究.2006,2：44-4814程新启.日本“景观绿三法”对行政执法的深层次影响J.上海城市管理职业技术学院学报.2006,1：51-5415日 国土交通省. 都市局关系税制EB/OL. http:/www.mlit.go.jp/toshi/crd_fr1_000003.html16陈湘琴.日本城乡风貌形塑制度与景观计划实施之调查研究以观光地区京都市为例J.国立虎尾科技大学学报.2007,26（1）：81-9617国土交通省.景观法实施状况EB/OL.http:/www.mlit.go.jp/crd/townscape/database/Landscape_Index.htm18 国土交通省.景观法一书EB/OL.http:/www.mlit.go.jp/toshi/townscape/crd_townscape_tk_000011.html【作者简介】尹仕美，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，高级工程师通讯地址：上海市四平路1239号同济大学建筑与城市规划学院C楼601室邮编：200092联系方式：13918015453Email: yinshimei16吴伟，同济大学建筑与城市规划学院，教授，博士生导师通讯地址：上海市四平路1239号同济大学建筑与城市规划学院C楼601室邮编：200092戴琳，广西华蓝设计(集团)有限公司规划设计院，副院长，高级城市规划师通讯地址：广西省南宁市华东路39号邮编：530011