创新工程管护机制 发挥工程长久效益.doc

创新工程管护机制 发挥工程长久效益            关于山西农业综合开发项目工程管护情况的调查报告山西省从1990年立项实施国家农业综合开发项目，20年来，国家、地方财政和农民群众投入大量资金和劳务，全省各项目区建成了大批农田水利基础设施，为改善全省农业生产基本条件，提高农业综合生产能力，实现农业可持续发展，促进农民增收作出了突出的贡献。随着农业综合开发不断向深度广度推进，何管理好、维护好已建工程，发挥好项目工程的长远效益，日益成为农发工作者必须认真对待和长抓不懈的重要工作内容。一、项目工程运行管护的主要模式多年来，我省各开发市县对加强农发工程建后管护工作日渐重视，在实践中探索出了许多切合实际、行之有效的工程运行管护新办法、新模式、新机制，涌现出了许多好的工程管护典型，收到了很好的效果，保证了大批建后工程成为老百姓持续受益的“民心工程”。据调查，目前，全省各项目区工程管护主要有以下几种模式：1、通过乡镇政府或村委会统一管理模式。工程完工后，县农发办与项目所在乡镇签订工程移交协议，将工程的管护责任落实到乡镇，再由乡镇与项目村协商落实管护责任人、管护经费和管护制度，或由县农发办直接与项目村委签订工程移交管护协议，由村集体统一进行维护和保养，由农户出义务工或由村委雇专人进行维修，管护费用由村集体统一解决，项目区农发工程管护纳入乡规民约中，采用这种模式的一般村集体具有较强的经济实力。如运城市临猗县对于公益性强、见效期慢的机耕路、防护林等工程由县农发办向项目村进行资产移交，村委会指派专人或专业队统一管护。目前项目区共有专门管护人员114人，承担着上述工程项目的管护任务，从调查情况来看，近三年项目区防护林存有率达到80%以上，道路完好率达到90%以上，管护效果良好。2、农户个人经营管理模式。县农发办向项目村办理移交手续后，由项目村按照“谁受益谁负担”、“以工程养工程”的原则，在明晰产权的前提下，实行所有权与使用权、管理权的分离，将有经营性收益的工程管护责任落实到受益农户个人经营管理，并自行筹集工程管护费用，从而以市场化手段，充分调动管护人员的积极性、主动性，实现了管、用双赢的目的。据调查，全省大绝大多数项目区工程运行管护采取的是这种模式。具体又分为三种类型：一是承包经营型。在工程产权不变的情况下，村集体把机电井等灌溉设施承包给农户，由村委与农户签订承包合同，承包农户负责灌溉设施的运行维护工作，并按国家规定从水电费中适当提取一定金额的资金作为维修费用，村委负责监督。二是拍卖经营型。就是村委采取一次性拍卖的方式，将工程设施拍卖给农户，村集体与购买户签订拍卖管护协议，设施的产权和后期一切管理维护权归受益人所有，并以其经营收益负责该工程设施的保养、维修、管理，村委对受益人行为予以一定的限制和监督，并从拍卖所得中提取部分费用用于公益性工程设施的维护。三是托管经营型。项目区农田林网植树由村委统一提供树苗，个人栽植，依据树随地走、谁栽谁有的原则，其产权归栽种者个人所有，林木管护实行谁收益、谁承担、谁管护，管护费用由农户个人自理，晋中市部分县市还协调林业部门向农户发放了林权证，明确了产权，充分调动了管护自觉性。农业机械由县农发办以财政补贴的办法扶持农户购置，农机具产权移交给农机户个人所有，由村集体与购机户签定农机管护协议，在协议期限内，农机户需保证农机的完好，保证作业质量，实行有偿服务，并且优先、优惠服务于项目区的农机作业。3、联户经营管理模式。如朔州市应县在2009-2008年的项目建设过程中，对于机井和输变电等有利益回报的工程，采取“大户投资、小户合股、激活农民主体作用”的自筹资金投入办法，鼓励农村有能力的大户投资或是能力不足的小户合股投资，共同出资建设工程设施，建成后的工程设施由受益农户以股份制的形式共同管理和使用，产权一步到位，实行“谁投资、谁拥有、谁管护、谁维修、谁受益”。 晋中市祁县、运城市临猗县项目区部分项目村也采取了类似的管护机制。采取这种管护模式实现了建设权、所有权、管理权的统一，形成了集建设、管理，自我积累、自我发展于一体的农业综合开发工程运行管理机制，由于工程运行管理直接涉及农户个人利益，管护措施能够切实落实，管护效果较为明显。4、协会或合作组织经营管理模式。部分项目区在水利工程建成后，由项目村通过建立农民用水者协会，将水利工程设施运行管理责任落实到该协会，以协会为管护主体按照水费改革后新的管理机制统一进行运行管理。如祁县2011年古县镇项目区子洪、梁村等村就是由当地组建的农民用水户协会牵头承担全村水利设施的管理、使用、维护等各项工作。应县经过几年来对管护工作的探索，于2009年成立了全省首家“农业综合开发工程管护协会”， 吸纳了项目乡的林管站、水管站、派出所、项目村委会为成员单位，吸纳了项目建设当中的投资大户、合股投资小户、农业种植大户和项目村的治安联防人员等为管护协会会员，制定了管护协会章程，明确了管护协会的目标、任务、权利、义务、组织机构、资金管理、工程管护等方面权利和责任。随着管护协会的成立，项目区以协会成员为主体，密切了联系项目区群众的纽带，增强了群众管护的责任感和自觉性，提高了广大群众参与管护工作的积极性，走出一条专业管护与群防群护相结全的工程管护运行新路子，工程运行管护水平、管护效果明显提高。二、工程建后管护的做法和经验工程建后管护是工程建设的延续，是农发工程能否持续发挥效益的关键。针对农业综合开发项目点多面广、易损坏、管理难度大的特点，山西省各项目区遵循“建设是基础，管护是关键，效益是目的”的方针，把工程管护工作摆在突出位置，不断探索、创新管护机制，建立稳定的管护队伍，多渠道筹措管护资金，从而使管护工作初步实现了制度化、经常化、规范化。1、加强领导，齐抓共管。各项目县坚持把抓好工程运行管护摆在重要的位置，切实加强组织领导。县级设立项目工程管护领导组，制定了相应的项目建后的管护办法和制度。县农发办负责对整个项目区工程建后管护的指导、协调、督查、管理，组织指导项目乡（镇）政府、村民委员会认真做好农发工程管护经费的筹集、使用和管理，加强对管护主体的组织管理、协调指导和检查监督。项目区乡镇成立各乡镇成立以分管乡镇长为组长，水利站、农技站、林业站、农机站负责人为成员的项目管护领导小组，协助县农发办负责本乡镇范围内项目运行管理的组织领导工作，定期检查工程运行情况。项目村由村两委班子主干负责，成立工程管护组，具体制定管护措施、办法，同时在尊重群众意愿的基础上，选择由老党员、老干部和在群众中有较高威望、责任心强的农民组建管护队伍，并与相关管护人员和组织签订管护协议，逐项落实农发工程的管护，监督和配合各管护主体落实管护任务，确保项目工程处于良好的运行状态。由于组织到位，项目区自上而下形成了多层次齐抓共管、建管并重的农发工程运行管护体系，保障了工程管护工作的持续扎实开展。2、建章立制，规范运行。多年来，山西省各县农业综合开发办注重工程管护制度的建立，普遍制定出台了农业综合开发项目建后管护办法和农业综合开发项目管护制度。2009年，根据国家农发办出台的国家农业综合开发土地治理项目工程管护暂行办法，省农发办及时下文，就加强和规范全省农业综合开发土地治理工程管护提出了具体要求，重点明确了管护程序、管护经费的筹集、管护经费的管理等内容，各市县也结合实际，相应制定完善了工程管护制度。通过建章立制，全省农发工程管护长效机制初步建立，步入了有法可依、有章可循的制度化、规范化、科学化管理轨道。3、明晰产权，明确主体。由于农业综合开发工程种类多、工程规模大小不一、资金投入性质不同，为使项目工程管护真正落到实处，工程竣工验收后，县农发部门及时向项目乡镇、村进行固定资产移交，明确产权归属，并指导项目乡、村及时制定管护制度。项目区根据当地的实际和不同工程及类型，因地制宜建立多种形式的工程运行管护机制，宜统则统，宜包则包，宜租则租，宜卖则卖。管护机制确定后，由村委与相关单位、农户签订管护协议，明晰工程设施所有权、使用权、管理权关系，具体落实管护主体，明确村委会为管护人员开展工作提供的条件和待遇，及管护人员应承担的责任，达到的要求，以及相应的奖罚措施等。通过明晰产权归属，明确管护主体，从而为管护工作的有序开展奠定了坚实基础，即可有力保证项目工程效益的充分发挥，又能保障管护人的利益，形成了项目建成，制度形成，管护行运的良性开发机制。4、拓宽渠道，落实资金工程维护管理，离不开资金的支持，确保管护资金落实是做好农发项目建后管护工作的关键和保障。在2008年以前，全省各项目区主要根据“谁受益、谁负担、谁管理、谁维修”的原则，主要采取以农养农、以工补农、以工养工等多种形式，通过村集体收入、地方财政补助、工程收益等资金，多渠道筹集落实管护资金。国家农业综合开发土地治理项目工程管护暂行办法出台后，各项目区主要通过三个渠道筹集管护资金：一是按照国家农业综合开发土地治理项目工程管护暂行办法有关规定，县级农业开发机构按照土地治理项目年度计划中农业综合开发财政资金总额的1%比例计提工程管护费用，主要用于公益性工程的管理维护；二是对于有经营性收益的工程通过以工程养工程的办法，由管护人从工程运营收入中拿出一定比例的资金，用于工程管护，自我积累、自我发展，实现农业综合开发的良性循环；三是村委以每年从收取的土地、树木等农业承包、租赁费、村办企业经营收入或企业上缴的收入等村集体收入中提取一部分资金作为项目工程维修管护费用。通过多渠道、多层次筹集管护资金，保障了必经的经费，激发了管护人员的工作热情，确保了项目管护工作真正落在实处、见到实效。祁县积极探索管护经费筹集办法，对公益性工程设立了专项管护基金，除按国家规定提取项目财政资金总额的1%作为管护费以外，还从项目结余资金留取相同比例的资金用作管护经费，同时充分发挥财政管护资金的引导作用，引导项目村积极自筹，按相应比例筹缴管护经费，工程管护基金统一纳入农发专户报账核算，从而形成县农发办、村集体、农户和社会团体等多元化筹集落实管护资金的有效机制，从根本上解决了管护经费难以落实的问题，保障了工程管护工作的有效开展。临猗县拓宽经费来源途径，县农发办统一提供油菜种籽，由项目村管护人员在林网树沟内进行种植，即可以抑制树沟内杂草生长，还可以获取一定的经济回报，增加管护人员的收入，极大地调动了管护人员的积极性。5、强化监督，讲求实效。切实加强对工程管护工作落实情况的跟踪督查，省农发办及各市农发办均把项目工程建后管护工作纳入农业综合开发检查考核范围，同部署、同考核、并严格进行奖惩。全省许多项目区在项目完工后，都在显要位置设立了工程管护设施、管护标志牌，明确注明工程管护范围、管护责任人、管护公约及各种警示语等，广泛接受农民群众和社会各界监督，保证了工程管护责任到人，监督到位。同时，规范工程管护经费的申报、审批程序手续，由农发工程管护主体提出用款计划申请，经所在村民委员会和乡级政府审查同意，报经县级农发办审核批准后，按县级财政报账制度有关规定支付资金，对于工程管护不到位、管护效果差的坚决不予支付管护补助资金，从而极大地提高了管护人员的责任意识，在项目区营造了“设施处处有人管，各项工程有人护”的社会氛围，确保工程管护有效落实，而不是仅仅停留在纸上。6、加强宣传，群众参与。待添加的隐藏文字内容2广大干部群众的积极参与对项目建成后的运行管护起着决定的作用。为充分调动项目区广大干部群众参与农业综合开发项目建设和管护的积极性，各开发县项目建设始终坚持从农民的根本利益出发，从最初的申报立项，到规划设计和工程施工，直至工程运行管护等各个环节，充分发挥村民自治管理的主体地位，采取“村民一事一议”等形式，由农民说了算，由于建成后的工程实际、实用、高效，深受农民群众的欢迎。项目完工后，项目区及时利用电视、报纸、黑板报、宣传栏、群众会议等多种形式，大力宣传相关法律法规，并将管护制度、管护公约等公布于房前屋后，田间地头，机井房上，做到家喻户晓，充分调动农民参与农业综合开发工程管护的自觉性、积极性，变“被动管护”为“主动管护”，从而在项目区形成了人人爱工程、管工程、护工程的良好社会风气，有力地促进和推动了管护工作的正常运行。三、存在的问题及对策建议近年来，虽然山西省在农业综合开发建后项目的工程管理管护上做了一些有益的探索，采取了一些有效的措施，但仍有不足之处。主要表现在：一是各地管护工作不平衡。个别项目区对管护工作重要性缺乏深入认识，还存在着重建设，轻管护的思想，工程后期管护措施不力；二是管护资金的落实仍然缺乏稳定的保障；三是部分项目区管护制度不具体，操作性不强，使管护措施没有能够真正落实到位，部分工程管护流于形式；四是一些公益性较强的工程如机耕路等管护难度较大，一些项目区实际管护效果不佳。实践表明，项目工程管护工作的好与坏直接影响到工程的正常运行，影响到工程效益的正常发挥，影响到农发项目在广大农民群众心目中的威信和形象。新形势下，如何深化农业综合开发管理体制改革，创新和建立项目运行管护长效机制，长久发挥项目工程的效益仍是农业综合开发工作中的一个重要课题。搞好工程建后管护，必须从以下几方面加大工作力度。1、工程管护工作要前移。要从工程设计和施工建设的一开始，及早考虑建后管护的问题，落实管护责任，使管护人员尽早介入，保证工程建设、使用、维护尽早衔接起来，最大限度避免因设施和施工不合理给日后人为损坏工程留下隐患。2、增加管护专项资金投入。农业综合开发工程具有点多面广、易损坏、管理难度大的特点，构建农业综合开发工程管护的长效机制要有稳定的管护资金渠道。按现行规定项目计提的管护经费与实际需要相比还显不足，通过其它渠道筹集管护经费，能力也十分有限，加之目前大多数镇村级经济薄弱没有资金积累，使管护资金的落实问题存在相当大的困难。为保障项目管护工作的有效运转，建议上级部门将工程管护费用提取比例进行适当的上调，以项目财政资金的2%为宜。3、创新工程管护机制。积极探索工程管护与群众利益有机结合的新途径，鼓励项目区按照“村民自治管理”的原则，以项目乡（镇）、村为单位自愿组建农发工程管护协会，有条件的村可实行企业化经营管理机制，以产权换资金，搞活经营，从而实现对项目区各类工程的统一化、专业化、规范化、科学化管理，使农业综合开发工程管护更加富有成效。4、加大管护宣传力度。农民是农业综合开发的主体，提高农民的管护意识尤为重要。因此，要采取多种形式在项目区进行广泛、深入的宣传教育，打好工程管护的群众基础，使干部群众提高认识，更重视项目建后的管护工作，使项目区群众像维护自家财产一样自觉、主动、精心维护好农业综合开发项目建成的各项工程设施。                                                                                 来源：山西省农业综合开发办公室