高校财务管理体制研究.ppt

高校财务管理体制研究,南京审计学院 乔春华,目 录一、高校财务管理体制概述二、财权是高校财务管理体制的核心概念三、高校财务管理体制类型的比较研究四、会计机构设置的研究五、会计人员配置的研究,一、高校财务管理体制概述(一)最近教育部提出对高校财务管理体制要“深化改革”1、2007年1月15日，教育部、财政部发布的关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见(教财20071号)第二条规定：“进一步深化改革，建立与公共财政体制和现代大学制度相适应的高校财务管理体制与运行机制。”2、2008年9月17日，中共教育部党组关于印发贯彻落实实施办法的通知，第16条规定：“深化高校财务管理体制改革，健全高校各级经济责任制，探索建立直属高校总会计师制度，继续推行和完善高校内部会计委派制，推动高校向教职工代表大会报告财务收支及重大开支预决算情况以及依法公开关系学校和群众经济利益的有关财务事项。”,(二)高校财务管理体制的涵义1、高等学校财务制度(1997年6月23日)对“财务管理体制”规定的范围“第二章、财务管理体制”规定的条款第五条高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。第六条高等学校财务工作实行校(院)长负责制。符合条件的高等学校，应设置总会计师，协助校(院)长全面领导学校的财务工作。凡设置总会计师的高等学校，不设与总会计师职权重叠的副校(院)长。规模较小的高等学校，由主管财务工作的校(院)长代行总会计师职权。,第七条高等学校必须单独设置财务处(室)，作为学校的一级财务机构，在校(院)长和总会计师的领导下，统一管理学校的各项财务工作，不得在财务处(室)之外设置同级财务机构。第八条高等学校校内后勤、科技开发、校办产业及基本建设等部门因工作需要设置的财务机构，只能作为学校的二级财务机构，其财会业务接受财务处(室)的统一领导。高等学校二级财务机构必须遵守和执行学校统一制定的财务规章制度，并接受财务处(室)的监督和检查。第九条高等学校校内设置财务会计机构，必须相应配备专职财会人员。校内各级财会主管人员的任免应当经过上一级财务主管部门同意，不得任意调动或者撤换。财会人员的调入、调出、专业技术职务的评聘须由财务部门会同有关部门办理。,2、高校财务管理体制是指高等学校在特定财务环境下，根据国家法律和政府法规，在明确校内各个管理层次权、责、利关系的基础上，科学划分和界定高校财力的管理权限、严格规范与监督财务行为、正确处理高校各种财务关系的重要管理制度和组织形式。高校财务管理体制是高等教育管理体制的重要组成部分，也是高校管理体制的重要组成部分，是保证高校财务可持续发展的基础，是协调理高校财务关系的根本制度。财务管理体制的内容应包括财权划分、组织形式、财务制度体系和监督体制。,(三)高校财务管理体制的理论依据 这个问题要回答:A、为什么要“建立与公共财政体制相适应的高校财务管理体制”?B、为什么政府对高校财力具有配置权?C、为什么政府对高校规定是“集中管理”还是“分级管理”，还必须是“统一领导”?D、为什么政府对高校规定会计机构如何设置，会计人员如何配备?,1、公共产品理论(1)高等教育的准公共产品属性决定了以政府公共财政拨款为主、以市场调节为辅的资源配置机制。(2)公办高等学校的资金主要来自政府的公共财政拨款，决定了政府对高校财力具有配置权。2、委托代理理论(1)所有权与经营权分离之日就是委托代理关系产生之时。(2)公办高校财务管理中的委托者。,大学有没有所有者?张维迎博士曾指出：“大学与企业的不同在于，大学通常是一个非盈利机构，没有所有者。”1 北京大学教育经济研究所阎凤桥博士认为：“非营利组织与公立组织和营利性组织之间的最大不同之处在于,它没有明确的所有者(owner),换言之,产权关系不明确是非营利组织的本质特征。”“非营利组织没有特定的所有者”。21张维迎：大学的逻辑，北京大学出版社2004年3月版，第4页。2阎凤桥：“试析我国民办学校的产权形式和治理结构基于对非营利组织特征的分析”，教育研究2006年第2期；阎凤桥：“从非营利组织特性分析我国民办学校的产权和治理结构”，民办教育研究2006年第1期。,1999年1月13日，国务院批转教育部面向二十一世纪教育振兴行动计划第41条规定：“在推进办学体制改革中，按照教育法律法规，学校产权必须明晰。”如果没有所有者，中央政府为什么要求“学校产权必须明晰”？关于试行会计委派制度工作的意见第一条规定：“主要做法是，从改革会计人员管理体制入手，由政府部门或产权单位作为所有者，向国有单位或集体企业委派会计人员，受委派人员代表委派部门监督被委派单位的会计行为和经济活动，并在业务上受被委派单位领导，通过会计核算参与其内部管理。”,(四)我国高校“统一领导、分级管理”的财务管理体制是不是从“二十世纪九十年代以后出现的”?如：仝乃礼认为：“二十世纪九十年代以后出现的分权体制，即统一领导,分级管理的管理体制。”1赵莉萍认为：“二十世纪九十年代以后出现的分权体制，即统一领导,分级管理的新管理体制。”21仝乃礼：“论高校财务管理体制及其创新”，事业财会2007年第4期，第48-50页。2赵莉萍：“高校财务二级管理体制改革及创新”，新西部(下半月),2009年第1期，第101页。,笔者认为，“统一领导、分级管理的校内财务管理体制”应始于二十世纪八十年代中叶。1986年10月15日，国家教委、财政部颁布的高等学校财务管理改革实施办法(1987年1月1日实施)第十条规定：“高等学校内部的经费管理，原则上实行统一管理、一级核算、定额包干、节余留用的办法。规模较大的院校，对本校财务管理基础较好的单位，可以实行统一管理、两级核算、经费包干、节余留用的办法。”,(五)“统一领导、分级管理”应“适度集权”还是“适度分权”?1、我国学者关于“适度分权”的论述刘启胜认为：“高校实行统一领导、资金集中、分级管理、内部核算的新财务管理体制，要处理好集权与分权的关系，做到财务管理统而不死、放而不乱。在新财务管理体制下，学校保留统一制定学校财务方针政策和财务规章制度、制定经费分配政策的权力，通过适度分权、授权，将人事、教学和科研等方面的权力下放给学院，同时按照财权与事权相结合的原则，也将部分财权下放给学院分级管理。学校财务管理适度分权，实行分级管理，必须靠推行全面预算管理，利用全面预算管理作为学校管理的主线，加强对全校财务工作的统一组织领导，引导各学院按照学校发展目标来安排使用好经费。”11刘启胜：“以全面预算为基础构建高校财务管理新体制”，暨南大学2003年度会计学硕士学位论文。,曹勇认为：“总之，与传统的高校管理模式相比，全面预算管理的主要思想和最大优势在于建立了一种权责利相结合的管理体系，明确各二级院系部门的责任分工，并赋予与其所承担的责任相适应的权力，对其工作业绩进行考核决定奖惩，真正建立权责相符、利益驱动的管理新模式。全面预算管理克服了权责利相脱节的不足，处理好集权与分权的关系，适度分权、授权，在合理制订具体到每个院系的预算的基础上，对各院系实行目标管理，将部门预算框架下的权力下放给各院系领导，并将其作为各部门执行任务的控制机制和考核激励机制，对各院系的预算执行过程进行必要的控制，保证各部门的活动不偏离企业的目标，并对各院系的预算执行情况进行考核，根据各院系的预算完成情况确定奖惩，充分调动各院系的积极性。”11曹勇：“高校财务管理体制改革研究-以校院两级财务管理为例”，石河子大学产业经济学 2008年度硕士学位论文。,杨智认为：“高校实行统一领导、资金集中、分级管理、内部核算的新财务管理体制，要处理好集权与分权的关系，做到财务管理统而不死、放而不乱。在新财务管理体制下，学校保留统一制定学校财务方针政策和财务规章制度、制定经费分配政策的权力，通过适度分权、授权，将人事、教学和科研等方面的权力下放给学院，同时按照财权与事权相结合的原则，也将部分财权下放给学院分级管理。学校财务管理适度分权，实行分级管理，必须靠推行全面预算管理，利用全面预算管理作为学校管理的主线，加强对全校财务工作的统一组织领导，引导各学院按照学校发展目标来安排使用好经费予以保障，必须建立多层次、学校推行全面预算管理。”11杨智：“高校全面预算管理与内部财务管理体制”，财经界(学术版)2009年第6期，第50-51页。,于国旺认为：“所谓集权,是指非营利组织财务管理的主要权限都集中于最高管理层,大部分财务事务的决策权被置于最高层的严格控制之下,下级部门在有限的财务自主权基础上,必须按照最高层的政策、决定、指令或意图办事。适度分权的财务治理模式可以为非营利组织财务运作带来诸多益处。”11于国旺：“非营利组织财务治理模式：集权与分权选择初探”，经济问题2007年第11期，第29-31页。,2、笔者认为，应“适度集权”1990年4月12日，国家教委发布的关于委属高校一九九0年财务工作的若干意见(教财字036号)第三条规定：“适当集中财权，加强财务工作的统一领导。”1991年4月8日，国家教委、财政部发布的高等学校“八五”期间财务工作的若干意见第一条规定：“适当集中财权，完善统一领导、分级管理的校内财务管理体制。完善高等学校内部统一领导、分级管理的财务管理体制。在继续实行高校内部财务分级管理的同时，必须加强财务工作的统一领导，坚持“一支笔”审批制度，集中财权。财务处是学校实行财务工作统一领导的职能机构，要加强财务处对全校财务工作的领导作用。学校内部的各事业、科技开发、生产经营、基本建设财务单位不得各自为政，自成体系，不得在财务处处设立同级预算外财务机构，已经设立的要立即撤销。”,2000年6月12日，教育部、财政部发布的关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见(教财200014号)第二条第5款规定：“切实加强对二级单位的财务管理和监督，规范校内结算中心的业务。高等学校必须结合校内管理体制改革对所属二级单位建立科学的运行机制和有效的内部控制制度，明确划分各单位在财务工作中的职责和权限。不得在管理上重校级轻基层。对重要的经济活动如对外投资、向银行贷款、收费立项和标准审定等应归口学校统一管理。对违反规定的二级单位应严肃处理，限期整改。二级单位的财务收支情况必须及时准确地反映在学校总体财务报表中。高等学校校内结算中心的主要任务是适当集中财力，加强内部资金管理，防止体外循环，不得超出业务范围从事非法集资、高息揽存、储蓄或发放贷款等金融业务。”,高等学校财务制度(1997年6月23日)第五条高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。十年后 2007年1月15日，教育部 财政部发布的关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见(教财20071号)第5条规定：“高等学校应实行统一领导、集中管理的财务管理体制，规模较大的学校也可实行统一领导、分级管理、集中核算的财务管理体制。高等学校必须确保学校财务规章制度、经济分配政策、经济资源配置、财务收支预算、会计核算等高度统一。”,(六)关于对“财权与事权统一”争议1、反对“财权与事权相统一”财政部副部长楼继伟在中国发展高层论坛2006年会上表示,事权与财权要统一是“一个错误的概念”。1还有的作者认为：“事权与财权的不统一是多数国家的通常做法。”“在理顺中央与地方的财政关系中，我国一些实际部门和学术界似乎有一种约定俗成的观点，即事权与财权统一论；有的甚至把它作为理顺中央与地方财政关系的准则，作为财政管理体制改革的方向。这个论点在理论上是否站得住，在实践中是否行得通，很值得进一步探讨。究竟采用哪一种改革思路?我们主张按照世界多数国家通常的做法，财权适当集中在中央，事权以地方为主。”21楼继伟对话林毅夫：“求解第二次财政改革之道”，21世纪经济报道，2006年3月22日。2“论事权与财权的关系”，经济研究参考1993年第Z5期，第20-27页。,2、关于“财权与事权相统一”的提法1994年7月3日，国务院颁布的关于的实施意见(国发199439号)第二十二条规定：“为实现事权与财权的统一，要进一步改革教育经费管理体制，教育经费实行预算单列并由各级教育行政部门提出年度计划的建议，报同级财政部门，由同级政府列入预算，批准后认真实施。”1994年11月17日，国家教育委员会发布的关于当前国家教委委属高校财经工作中几点意见的通知(教财199464号)第二条规定：“学校内部应建立和完善各级经济责任制，按照财权和事权统一的原则，明确学校领导、校级财务部门和二级财务部门及有关管理人员的经济权限和应承担的职责，进行定期检查和考核。”,关于“财权与事权相结合”的提法2007年1月15日，教育部、财政部发布关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见(教财20071号)第12条规定：“高等学校应根据财权与事权相结合的原则，探索建立与目标、任务、绩效挂钩的资源分配机制。”关于“财权与事权相匹配”的提法党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议强调：“合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。”,3、笔者的观点:财权与事权相匹配刘文华、李妍认为：“在很长一段时间中,事权与财权应该统一的看法,几乎占了主流,类似的表述还有事权与财权相匹配、相一致、相对应、相对称、相平衡，等等。”1笔者认为，采用财权与事权相匹配，财权与事权相结合或财权与事权相适应为宜。注意：这两者关系是“财权”在前“事权”在后，即财权与事权相匹配(办多少事有多少钱保障)，不是事权与财权相匹配(有多少钱办多少事了)。1刘文华、李妍：“也论事权与财权的统一”，首都师范大学学报(社会科学版)2008年第1期，第51-55页。,二、财权是高校财务管理体制的核心概念笔者在搜索大量有关“财务管理体制”的文献中，发现论述到“财务管理体制”时，仅提到“财务管理体制”的核心是“管理职权”或“管理权限”，但是未提到么“划分财权”或“界定财权”在高校财务管理体制中的地位。正确地“划分财权”或“界定财权”，是高校处理财权的集中与分散的关系，财权和事权的关系，对调动各级部门的积极性，促进高校可持续发展具有极其重要的意义。高校财权是高校产权的核心内容，重点是财务控制权，它包括财务决策权、财务执行权和财务监督权。,(一)高校财权是法人财产权 1、法人财产权的涵义(1)法人财产权性质的不同表述A、经营权说 1994年7月24日国务院发布的国有企业财产监督管理条例第四章专门规定“企业法人财产权”，第二十七条指出：“企业享有法人财产权，依法独立支配国家授予其经营管理的财产。”根据国家体改委政策法规司对国有企业财产监督管理条例的解释，“本条例所称的财产权，不是归属意义上的财产权，而是一种独立的支配权，主要指占有、使用和依法处分的权利。但这种权利毕竟不是所有权，因为它只是所有权的其中几项权能，是一种不完全的物权。”1 1国家体改委政策法规司编：国有企业监督管理条例释义，企业管理出版社1994年版，第82页。,我国法学界权威江平教授认为，从公司法第4条第1款的规定和我国已有的企业立法的思想脉络来看，将公司法人财产权认定为法人经营权更为务实一些，且公司法第4条第3款“公司中的国有资产所有权属于国家”的规定，就更加难以认定公司法人对股东投资形成的公司财产有所有权了。2经营权说一般认为法人财产权只是占有、使用及依法处分的权利，不享有收益权能。32江平主编：中国公司法原理与实务，科学普及出版社1994年版，第141-142页。3史际春著：国有企业法论，中国法制出版社1997年版，第208页。,B、所有权说法学专家杨勤活认为，公司法人财产权是所有权，是自物权而非他物权。因为，公司法人财产权的内容与所有权的基本内容相同，都包括占有、使用、收益和处分。公司法人财权基于公司法人的设立，出资人的出资而产生，除此之外，公司法人财产权在取得方式和消灭原因上与所有权也都相同。因此，公司法人财产权具有所有权性质。1所有权说遇到的麻烦是如何界定与之相应的股权的性质，学者意见分歧较大，且尚无定论，诸如：“双重所有权说”；“法律所有权和经济所有权说”；“终极所有权与法人相对所有权说”；“价值所有权与实物（使用价值）所有权说”；“公司财产法人所有、股东按份共有说”；“公司对其财产享有法人所有权，股东享有股权，股权是公司法人所有权整体的有机组成部分”；“股权债权说”；“股权社员权说”等等观点。1杨勤活著：现代企业权利制度，中国国际广播出版社1994年版，第30-31页。,C、综合权利说 该说认为财产权是人身权的对称，指民事主体所享有的具有经济利益的权利，包括所有权、他物权、知识产权、债权等所有民事财产权利。法人财产权并不是某个单一的权利，而是诸种民事权利的综合或统称。1综合权利说实质是淡化、消解了法人财产权的专门概念，认为此概念并无必要，所谓法人财产权，无非就是指法人所享有的财产权，该财产权仅是权利主体不同，其性质、内容与一般民事财产权并无区别。此外，综合权利说与所有权说一样都面临着如何解释股权性质与之协调的问题。1雷兴虎、冯果：论股东的股权和公司的法人财产权，法学评论，1997年第2期。,(2)“法人财产权”是具有中国特色的法律概念财政部条法司居昊认为：“法人财产权问题是近年来我国法学界、经济学界争论较多的问题之一。公司法虽然从法律上确认了法人财产权，但理论分歧并未解决。有人认为，法人财产权在法律上的确立，解决了我国国有企业改革中的根本性问题，并与现代市场经济中法人资本制的发展趋势相一致。也有人认为，法人财产权不仅混淆了财产法律关系，而且会对我国的国有企业改革方向产生误导，应加以修正。”11居昊：“法人财产权与产权规范”，财政研究1997年第2期。,法学博士孔祥俊认为：“实际上从法律角度讲，企业法人财产权是一种有所有权之实，而假经营权之名的折衷性权利，是企业经营权与法人所有权的妥协产物。则认为法人财产权并非是一个规范的法律术语，而是一个模糊的法律概念。企业法人财产权是企业经营权与法人所有权之间的过渡性概念。企业法人财产权,从实质意义上说,这种规定较之经营权大有进步,较之法人所有权又未到位。无论现有理论及立法对其如何试图作出圆满解释,但均难以否认,法人财产权是企业经营权与法人所有权之间折衷调和的产物,我们既要肯定法人财产权提法的积极意义,又要看到其过渡性。”11孔祥俊：公司法要论,人民法院出版社1997年版,第233-234页。,姚忻认为：“法人财产权是一个缺乏明确的立法、司法解释的独创性概念,造成了学界观念的混乱。究其实，法人财产权只是充实了内涵的经营权,与后者相比无实质进步。”1曲振涛教授认为：“企业法人财产权作为一个独特、完整的法律术语出现在我国的法律体系中。企业法人财产权是中国法律的一项创造。”21姚忻：“法人财产权法律概念论略”，西北工业大学学报(社会科学版),2003年第1期。2曲振涛：“公司产权制度新论：从法人财产权到法人所有权”，经济学动态2004年第9期。,(3)“法人财产权”的性质-经营权1993年11月，中共十四届三中全会的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定首次提出了“法人财产权”概念，第4条规定：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。其基本特征，一是产权关系明晰，企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。”第6条规定：“规范的公司，能够有效地实现出资者所有权与企业法人财产权的分离，有利于政企分开、转换经营机制。”注意：“出资者所有权与企业法人财产权的分离”，法人财产权是指经营权。,国务院发展研究中心张文魁研究员认为：“出资人权利这个概念是中国的独创，但可以将这个概念等同于国外的投资者(investor)概念(更准确地说应该是权益投资者)(即equity investor)。中国造出出资人这个概念，主要是针对政府对国有企业资产管理“政资不分”的旧体制而提出来的，希望通过建立出资人制度而将政府作为公共管理者的身份和国有资产所有者的身份分开(政资分开)。所以，可以将中国的出资人理解为国有企业的投资者，将出资人权利理解为国有企业投资者的权利。”11张文魁：“什么是所有权、产权、出资人权利、股东权利”，时事资料手册2004年第3期。,“法人财产权”的性质倾向于经营权说。如：1994年7月24日国务院发布的国有企业财产监督管理条例第四章专门规定“企业法人财产权”，第二十七条指出：“企业享有法人财产权，依法独立支配国家授予其经营管理的财产。”根据国家体改委政策法规司对国有企业财产监督管理条例的解释，“本条例所称的财产权，不是归属意义上的财产权，而是一种独立的支配权，主要指占有、使用和依法处分的权利。但这种权利毕竟不是所有权，因为它只是所有权的其中几项权能，是一种不完全的物权。”,2、财权的涵义财务分为出资者财务与经营者财务，财权也应分为出资者财权与经营者财权，高校属于经营者财权。郭海青认为：“所谓财权是指企业的各契约主体关于企业财务方面的一组权利束。”1李正丽认为：“财权是一个与产权相近的范畴，表现为某一主体对财力所拥有的支配权，包括收益权、投资权、筹资权等。它起源于原始产权主体，与原始产权主体的权能相依附。”2所谓财权，是指财务主体拥有财力方面的一组权利束，主要表现为支配权。1郭海青：“财权配置论企业财务治理的核心”，齐鲁珠坛 2007年第3期，第13-17页。2李正丽：企业财权配置研究，西南财经大学2007年度会计学硕士学位论文。,3、财权的分类(1)财权按主体分为出资者财权与经营者财权等；(2)财权按功能分为财务治理权、财务决策权、财务执行权、财务监督权等；(3)财权按内容分为投资权、筹资权、收益权分配等。,(二)财权配置是高校财务管理体制的核心 1、财权配置的概念财权配置是指为达到财务目标在各种财务主体之间界定财务权限，分配财务资源，协调各财务管理层次的权责利关系，且明确契约关系的财务行为。这里的“契约关系”是指在每个学校制定的高等学校章程中对“高校财务管理体制”的规定。高校财权配置涉及:(1)集权与分权。(2)事权与财权。(3)财权配置的载体。,2、高校预算是财权配置的载体(1)高校预算在财权配置中的作用A、财权配置中主导作用2007年1月15日，教育部 财政部发布的关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见(教财20071号)第13条规定：“高等学校应加强预算管理与控制，强化预算的权威性与严肃性，充分发挥预算在资源配置中的主导作用。预算执行的责任应分解到校内各部门、各单位。预算的调整必须按规定程序进行。”B、全校经济工作的指挥棒作用2000年6月12日，教育部、财政部发布的关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见(教财200014号)第一条第一款规定：“学校预算一经正式确定，就应成为全校经济工作的指挥棒。”高校预算是全校经济工作的“指挥棒”，可见高校预算在全校经济工作中的重要作用。,(2)高校预算的定义A、1997年6月23日，财政部和国家教育委员会发布的高等学校财务制度第十条指出：“高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。”B、朱荣认为：“高校财务预算是高校根据自身事业发展计划和工作任务编制的年度财务收支计划,综合反映了学校的收支规模和事业发展方向,是实现高校资源优化配置和提高资金使用效益的重要保证,其管理的好坏直接影响到高校财务状况和持续发展能力。因此,如何做好预算管理工作,充分调动高校内部各部门的积极性,是目前高校财务管理普遍关注的问题,对推进学校稳定、协调、快速发展具有重要意义。”11朱荣：“刍议高校预算管理”，财会通讯(理财版)2008年第5期，第87-88页。,C、李柏生认为：“高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划,是高等学校日常组织收入和控制支出的依据,也是一个学校的规模和事业发展方向的综合反映。高等学校预算管理是依据学校预算,通过财务活动对学校的教学、科研、行政、后勤等各方面的业务活动所进行的管理和监督,是高校有效配置教育资源,提高办学效益的重要手段。”11李柏生：“中美高校预算管理比较及启示”，会计之友(上旬刊)2009年 08期，第103-104页。,D、朱荣认为：“高校财务预算是高校根据自身事业发展计划和工作任务编制的年度财务收支计划,综合反映了学校的收支规模和事业发展方向,是实现高校资源优化配置和提高资金使用效益的重要保证,其管理的好坏直接影响到高校财务状况和持续发展能力。因此,如何做好预算管理工作,充分调动高校内部各部门的积极性,是目前高校财务管理普遍关注的问题,对推进学校稳定、协调、快速发展具有重要意义。”11朱荣：“刍议高校预算管理”，财会通讯(理财版)2008年第5期，第87-88页。,E、郭银清认为：“高等学校预算是高校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，是学校年度内要完成的事业计划和工作任务的货币表现，是高校分配资源方式的具体体现，是日常组织收入、控制支出的主要依据，也是学校规模和事业发展方向的综合反映。财务预算是否科学合理直接关系到高校各项事业的顺利实施和发展。”11郭银清：“M大学预算管理现状与优化研究”，电子科技大学2005年度MBA硕士学位论文。,F、高等学校预算的定义高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务，依照高校预算管理体制，运用财权配置的方式编制的年度财务收支计划。是学校年度内要完成的事业计划和工作任务的货币表现，是高等学校组织收入和控制支出的依据，反映了高等学校事业计划和工作任务的规模和方向,是高等学校财务工作的的核心。高等学校预算是财权配置的载体，要充分发挥高校预算在财权配置中的作用，学校预算一经正式确定，就应成为全校经济工作的“指挥棒”。,三、高校财务管理体制类型的比较研究(一)我国高校财务管理体制类型规定的演变1、“统一领导、集中管理”1982年1月11日，教育部发布的部属高等学校财务管理试行办法(82财事字第4号)第四条规定：“部属高等学校的财务工作应当实行统一领导、集中管理、分工负责、权责结合的原则。做到职责明确、手续清楚、分工协作、各尽其责。”在计划经济体制下，我国高校实行的是“统一领导、集中管理、统一核算”的财务管理体制。,2、“统一管理、一级核算”与“统一管理、两级核算”1986年10月15日，国家教委、财政部颁布的高等学校财务管理改革实施办法(1987年1月1日实施)第十条规定：“高等学校内部的经费管理，原则上实行统一管理、一级核算、定额包干、节余留用的办法。规模较大的院校，对本校财务管理基础较好的单位，可以实行统一管理、两级核算、经费包干、节余留用的办法。”,3、“一级核算、二级管理”与“二级核算、二级管理”1989年5月13日，国家教委发出关于适当集中财权加强财务管理的意见(教财字009号)。第二条规定：“根据当前实际情况和管理要求，各院校原则上应实行一级核算、二级管理的财务管理体制，规模较大而且具备条件的院校也可以实行二级核算、二级管理的财务管理体制。”,4、“统一领导、集中管理”与“统一领导、分级管理”1991年4月8日，国家教委、财政部发布的高等学校“八五”期间财务工作的若干意见第一条规定：“完善统一领导、分级管理的校内财务管理体制。”1997年6月23日，高校财务管理制度规定，高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。,5、“统一领导、集中管理”与“统一领导、分级管理、集中核算”2007年1月15日，教育部、财政部发布的关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见(教财20071号)第5条规定：“高等学校应实行统一领导、集中管理的财务管理体制，规模较大的学校也可实行统一领导、分级管理、集中核算的财务管理体制。高等学校必须确保学校财务规章制度、经济分配政策、经济资源配置、财务收支预算、会计核算等高度统一。”,(二)境外高校财务管理体制类型介绍1、美国美国公立高校实行的大多是集中型的财务管理模式。如：陈向东认为：“美国高校财务管理主要有两种模式，一种是集权管理模式，这种模式主要运用于公立高校。第二种是分权管理模式。这种模式大多运用于私立高校的财务管理中。”1孟庆鹏也认为：“美国高校和我国高校在财务管理模式上都有集中型和分散型或集权型和分权型两种管理模式，公立高校实行的大多是集中型的财务管理模式。”21陈向东：“中美高校财务工作的比较与分析”，比较教育研究2000年增刊，第208-211页。2孟庆鹏：“中美高等学校财务管理比较”，长安大学2008年度会计学硕士学位论文。,北京部分高校赴美国高校财务管理考察组认为：“美国高校财务管理体制两种类型的区分，主要原因在于公立和私立学校的区别。哈佛大学和宾夕法尼亚大学为私立学校，是实行分散型财务管理体制的典型。而加利福尼亚大学伯克利分校等四所高校则为公立大学，实行集中型财务管理体制。上述两种类型财务管理体制各有利弊，不可一慨而论。集中型财务管理体制有利于校级乃至政府的集中管理体制，但不利于院(系)级在预算管理、经费筹集和支出控制等方面的积极性。而分散型财务管理体制虽然有利于发挥各院(系)的积极性，但又不利于校级的集中管理。对此，美国有的高校意识到这些问题，正在尝试建立责任中心制度，使校级部门和各院(系)均成为成本中心或支出中心等，旨在实行有效的预算管理和支出控制，提高经费的使用效益。”11北京部分高校赴美国高校财务管理考察组：“美国高校财务管理的考察”，教育财会研究1998年第2期，第56-59页。,杨松令认为：“美国私立大学的财务管理一般采用完全分散型管理模式。美国公立高校因为相当部分资金来自于政府,受到政府一定的干预,因此,一部分高校采用相对集中型财务管理模式。在集中型财务管理制下,学校的预算管理、经费来源和支出控制权限集中于校级,院(系)级向学校申请经费,纳入校级预算,校级向州政府申请预算拨款,学校的预算需报州政府审批后执行。但从上世纪八十年代后期以来,越来越多的公立高校如印第安纳大学、伊里诺依大学等开始采用完全分散的财务管理模式,即责任中心管理模式。”11杨松令：“试论我国高校财务管理模式的选择”，教育财会研究2009年第6期，第36-40页。,2、英国王守军认为：“剑桥大学与各学院之间的财政关系。剑桥大学与各个学院之间存在微妙的关系。一方面,对外剑桥大学是一个十分著名的大学,各个学院从属于大学、是大学的一个部分,另一方面,各学院都是独立的机构、有着独立的收支和经济来源。大学和学院都各有自己的收支渠道和事权职能,有各自独立的预算,有各自独立的财务系统,有各自独立的银行账户,有各自独立的财经决策体系。当然,大学和学院之间也存在着转移支付,即大学要为学院所提供的服务支付一定的费用,有些学院也要向大学上缴经费(类似税收)。因此,可以这样描述大学和学院之间的财务关系：大学有大学的收入来源和支出方向,学院有学院的收入来源和支出方向；大学有大学的基金及运作,学院有学院的基金及运作；大学有大学的资产,学院有学院的资产；大学有大学的事权,学院有学院的事权。”11王守军：“剑桥大学财务管理方面的几点启示和借鉴意义”，教育财会研究2008年第3期，第50-56页。,3、德国肖国金认为：“德国锡根综合大学的财务管理。高度集中型的财务管理体制。锡根综合大学的财务管理体制为高度集中型。全校只进行校级财务核算，系部不设置财会机构，也不配备财会人员，全校近30名会计人员全部集中在校财务部。学校的全部财务活动都由校财务部负责，系部不能单独支配资金。而且，全部用计算机管理，报帐手续也较为简捷。”11肖国金：“德、荷等国高校财务管理考察见闻”，教育财会研究1996年3期。,中国高校财务管理考察团认为：“在德国，各大学一般实行统一领导，集中核算的财务管理体制，学校财务部门负责全校财务会计工作，学校不设二级财务，各系不设会计，所有财务手续由学校财务部门办理。各系通过计算机来了解收支情况。系经费由系主任和教授掌握使用。每个系的经费包括人员经费和办公用品、教学仪器、教学材料及图书资料等费用。”11中国高校财务管理考察团：“赴英、德两国考察高校财务管理的报告”，教育财会研究1999年第4期，第53-57页。,4、澳大利亚、新西兰盛裕良等认为：“澳、新高校财务管理的特点。统一领导，集中管理的财务管理体制。澳、新各高校都设有财务部，实行学校统一领导、统一制度、集中核算的财务管理体制，学校对各院系实行预算指标控制办法，也即财力集中，财权下放。院系在预算指标规定的范围内，有一定的自主权。学校的财会人员由学校财务部集中管理，所属的学院和系一般不设财会机构，也不配备财会人员。学校对各院系的会计核算是通过会计电算化网络来实现的。先进的电算化网络系统和发达的银行结算系统为这种财务管理体制的运行提供了可靠的保障。”11盛裕良等：“澳大利亚、新西兰高校的财务管理考察教育部赴澳、新高校财务管理考察报告”，教育财会研究2001年第1期，第55-58页。,肖国金、刘军、周勇认为：“昆士兰大学财务管理体制。昆大设财务部，实行统一领导、统一财务制度、集中核算的财务管理体制，在校级配备财会人员，所属学院和系不设置财会机构，也不配备财会人员。”1王舒、张文娟认为：“澳大利亚高校财务预算管理的主要做法与经验。强调财权与事权的统一。预算资金配置的主体是学院,强调资金分配与工作体系挂钩,给院长和系主任以充分的人事、财务和管理的自主权,学校各管理部门只有服务的权利,没有决定事情的权利,各行其是,各负其责。学校将预算资金按一定的方法切块分配给院系,由院系自主决定使用,包括人事工资和奖励等。”21肖国金、刘军、周勇：“对澳大利亚昆士兰大学财务管理的考察报告”，教育财会研究1998年第5期，第55-57页。2王舒、张文娟：“国(境)外高校财务预算管理的特点与经验”，教育财会研究2007年第1期，第50-52页。,5、香港贾卫华、曹康平认为：“香港的研究型大学普遍实行统一领导、分级管理的财务管理体制。在实行的具体细节上，差异主要体现在分级管理上。分级管理中，二级单位可统筹安排和使用的学校下达的预算经费和分配的资源未将本单位的支出全额纳人，因为由学校依据政策统筹支出部分经费(例如人员经费、水电经费等)，部分由主管部门进行二次分配;资源分配的依据不全，全成本核算少;单位负责人的权限相对较小。会计报账工作基本下放到二级单位。大学各部门一般均有专职或兼职财会人员，有些是因财务处削减而内部调整到学系、部门的。他们负责部门会计事务，包括原始凭证的整理、审核、记账、录人、采购申请、零星支付等，经济事项基本上在发生的第一时间时就予以详细记录，通过财务电算化及一条线预算系统，为下一步财务处的工作提供了极大便利。”11贾卫华、曹康平：“香港高校财务管理体制考察及借鉴”，中山大学学报论丛2002年第2期，第108-113页。,四、会计机构设置的研究(一)关于财务会计机构称谓的怪现象1、1999年版会计法都称为“会计机构”和“会计人员”，未规定过“财务机构”和“财务人员”。如其第五章为“会计机构和会计人员”，第五条为：“会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督。”1996年6月17日，财政部印发的会计基础工作规范(财会字199619号)第二章名称为“会计机构和会计人员”，第一节名称为“会计机构设置和会计人员配备”。第六条规定：“各单位应当根据会计业务的需要设置会计机构；不具备单独设置会计机构条件的，应当在有关机构中配备专职会计人员。事业行政单位会计机构的设置和会计人员的配备，应当符合国家统一事业行政单位会计制度的规定。设置会计机构，应当配备会计机构负责人；在有关机构中配备专职会计人员，应当在专职会计人员中指定会计主管人员。”,2、在实务工作中却将人员称为“会计人员”，如：高级会计师、会计师或张会计、李会计等；而将机构称为“财务机构”，如：财务司、财务处、财务科。在部门规章