乡镇政府负担生成的三重机制.docx

乡镇政府负担生成的三重机制一一一个组织学的解释框架栗伊萱刘文璋【摘要】厘清乡镇政府负担的生成机制对减轻基层负担,提升组织效能至关重要。基于全国六个乡镇的田野调查，本文从乡镇政府所处的组织环境切入，采用扎根理论方法，识别了乡镇政府负担的生成机制。从组织学视角研究发现：乡镇政府负担的产生是乡镇政府服从科层体制、回应社会问题和内部激励失灵三重机制共同作用的结果。乡镇政府所处的制度环境和社会环境，在运行中生成了自上而下的制度性负担和自下而上的回应性负担两种外部负担。作为对外部负担的一种应对，乡镇政府运作中的激励失灵又生成了内部负担。外部负担是乡镇政府所处的制度环境和社会环境在运行中出现“异化的结果，内部负担则是乡镇政府应对外部负担的一种适应机制，前者为后者的产生和持续提供了“合法性空间。本文的研究表明乡镇政府负担不是偶然产生的，而是深刻根植于乡镇组织系统的运作之中，即负担是被有意“建构的。这一发现有助于解释“基层持续减负却越减越负的“减负悖论，也有助于探寻有效破解基层减负症结的治理之道。【关键词】乡镇政府；基层减负；组织学；扎根理论【作者介绍】栗伊萱：中国人民大学公共管理学院博士研究生，1.iyx2018；刘文璋：中国人民大学公共管理学院博士研究生，1.wz1.ruc.edu.co【引用格式】栗伊萱,刘文璋.乡镇政府负担生成的三重机制一一一个组织学的解释框架J.公共管理与政策评论,2022,1乂6）:111125.一文章结构一一、问题的提出二、文献综述与分析框架（-）乡镇政府负担的概念界定（二）乡镇政府负担的来源（三）分析框架三、研究设计（一）研究方法（二）样本选取（三）资料收集四、范畴提炼与模型建构（一）开放式编码及其范畴化（二）主轴编码（三）选择性编码与模型构建（四）理论饱和度检验五、模型阐释：乡镇政府负担生成的三重机制（一）自上而下的指令与服从（二）自下而上的问题与回应（）乡镇政府的激励失灵与内部负担（四）乡镇政府负担生成的根源探析六、结论与讨论一、问题的提出基层固，天下安。在中国的行政体系中，乡镇政府作为最基层的一线政府，不仅是国家意志和公共政策的具体落实者，也是政府与社会直接接触的“界面，被称为政府政策执行的“最后一公里"上面千条线，下面一根针，是乡镇政府的日常运行状态。压力大任务重、5+2“白加黑”，则是当前乡镇政府负担的真实写照。沉重的负担使得乡镇政府疲于应付，助长了基层的形式主义，导致行政效率低下和资源浪费，更破坏了政府公信力。为解决困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负，2019年3月，中共中央办公厅印发了关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知，将2019年确定为“基层减负年J着力解决文山会海、考核过多、过度留痕、形式主义等问题。然而，基层减负年一过，多头考核评比等负担问题又蜂拥而至。2020年4月，中共中央办公厅又印发了关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知，明确持续减负的目标，防止减负问题反弹。2020年12月24日召开的中共中央政治局民主生活会上，再次提出“以钉钉子精神贯彻中央八项规定及其实施细则、整治四风'、落实为基层减负的各项规定，建立健全长效机制。但是笔者在调研中发现，很多地区减负举措并未实质性落地，甚至一些地区的减负出现了流于“形式的趋势，为了减负而增负，乡镇政府陷入了“持续减负却收益递减的“怪圈。由此，我们不禁发问：为什么乡镇政府容易陷入负担泥潭？为什么基层减负会陷入执行困境，甚至出现“越减越负的悖论？为了回答这些问题，我们必须回到乡镇政府运行的现实场域，厘清乡镇政府负担的生成机制，才能找到化解乡镇负担的有效办法。本文试图建立一个理论分析框架，揭示乡镇政府负担生成和持续存在的关键变量和最重要的组织根源。除了上述贡献外，本文还有助于理解为什么基层减负会如此困难和复杂。二、文献综述与分析框架近年来，组织负担逐渐成为国外学界关注的重要话题，众多学者从组织环境、结构、行为和政策等视角进行了探讨，形成了多元的分析进路。随着基层减负工作的推开，国内相关研究也逐渐增多。但是聚焦乡镇政府负担的研究仍显薄弱，尚未形成系统的理论探讨与实证分析。更重要的是，既有研究多将"乡镇政府压力与“乡镇政府负担混同，这既不利于对"乡镇政府负担这一现象的整体把握，也不利于探讨“乡镇政府负担这一问题的深层次根源。由此，本文首先对“乡镇政府负担这一概念进行清晰界定，进而对现有研究成果进行简要梳理，从而初步构建本文的分析框架。1 .繁文缗节与行政负担既有研究中，关于组织负担的主要理论包括繁文缗节（redtape）和行政负担（administrativeburden）。前者是指有效且需要服从的规则、规章和程序，这些规则、规章和程序带来了合规负担,但它们并没有推进实现旨在服务的合法目的。后者将负担的概念拓展到组织之外，Moynihan和Herd认为如果行政规则在公民行使权利方面经常施加了超过其合法目的负担，那就可以将规则视为繁文缗节，主要强调组织运行规则对组织的影响。Burden在此基础上更为清晰地界定了行政负担，即个体在政策执行中繁重的体验，这一个体既可以是普通公民，也可以是公职人员。可以看出，既有研究涉及组织负担两个方面：繁文缗节的研究主要关注组织的规章制度成本；行政负担则聚焦组织机制（如繁文缗节）对个体（行政人员或公民）造成的物质和非物质成本。2 .乡镇政府负担“繁文缗节和“行政负担的研究表明，组织负担既来源于组织的结构制约，也来源于组织的运行过程。借鉴繁文缗节和“行政负担的研究成果，本文将“乡镇政府负担定义为乡镇政府遵从运行规则，为公众提供服务，维持内部运行过程中产生的超出其能力和职责边界的事务。乡镇政府负担应当区别于政府责任，尤其是政府发挥公共性作用，应当完成的职责清单内的工作，超出了其能力范围和责任边界的事项，才转化为负担。因此，本文在分析乡镇政府负担时，将其界定为“政府组织的负功能，即负担的存在降低了组织的运行效率，阻碍了组织的能动性发挥，甚至损害组织的合法性。这既是乡镇政府负担治理的逻辑起点，也是基层减负的必要性所在。（二）乡镇政府负担的来源本文的核心问题是“乡镇政府负担的生成机制，因此本文文献综述的目的不是提供与乡镇政府负担相关的所有研究的完整概述，而是尽可能地梳理清楚乡镇政府负担各种可能的组织来源的类型学，以期对乡镇政府负担来源有一个总体的把握。就现有研究而言，学界主要从制度环境、制度运行和政府管理行为三个视角对乡镇政府负担进行了分析。首先，就制度环境而言，自20世纪80年代开始，财政体制和税费改革使得乡镇政府从“代理型政权到“谋利型政权、从“汲取性政权到“悬浮型政权转变。乡镇政府的事权、财权被全面上收，乡镇继续空壳化，但乡镇政权的事务却逐渐增多。在此背景下，乡镇负担是政府职能转变过程中的一种产物，也是国家返场后体制性压力转移、技术控制和乡村事务捆绑相互作用的结果。其次，从制度运行来看，乡镇政府处于多重角色和制度约束之下。压力型体制、行政发包制、政治锦标赛、控制权分配、乡土社会等共同形塑了乡镇政府的制度运作过程。县乡政治体制总体呈现出某种压力型特征，政治锦标赛的存在更是加剧了负担的严重程度，纵向信息不对称成为负担再生的根源。越到基层，“压力型体制"和政治承包制表现越为明显，处在最低层级的乡镇政府负担值达到最大，特别是在新时期督办责任体制的逐渐形成加大了基层政府的压力，导致了乡镇政府选择性执行、策略主义、拼凑应对等行为。此外，乡镇作为国家连接乡土社会的末端，辖区民众自下而上传递的压力无疑成为乡镇政府负担的重要来源。最后，上级政府的管理行为也影响着乡镇负担的产生。20世纪80年代中期以来,各种形式的责任状和量化的目标责任制成为政府进行行政管理的惯例。目标责任制涵盖经济发展、计划生育、环境治理、扶贫救济和疾病预防等政府职责的各个方面。当前的检查督查存在名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等问题，导致基层应接不暇、不堪重负。在此过程中，技术治理越来越普遍，在一个个“数字牢笼中，公民和行政人员都被信息架构的局限性所拖累。特别是在当前从严治党的背景下，由于基层政府权责失衡,上级政府的积极避责行为逐渐增多，属地管理的制度设置更是加剧了这一现象的产生，乡镇政府经常处于问责接锅的高压之下。如上所述，学界现有研究从乡镇政府所处的政府结构、社会环境、组织运行机制和运行过程等视角描述了乡镇政府“负担沉重这一基本事实，分析了乡镇政府负担的具体来源，也从不同视角解读了乡镇政府困境的内在逻辑。既有研究有力证明了研究乡镇政府负担的重要性，也为我们进一步分析提供了有益借鉴。目前仍存在诸多有待讨论的空间：第一，尽管乡镇政府负担的相关研究逐渐增多，但这些研究散落于社会学、政治学、心理学、经济学之中，并且只关注乡镇政府负担的某一具体表现，并未形成系统化的理论研究，也未讨论其丰富的理论和实践内涵。第二，现有研究多采用自上而下的研究视角，如压力型体制、锦标赛体制、项目制等，较少分析乡镇政府实际面临的社会环境对其负担产生的影响，也未明晰负担的具体产生过程。第三，既有研究强调了乡镇政府负担的外生性，但未将“乡镇政府自身作为一个变量来进行分析，忽略了乡镇政府自身运行导致的组织负担，而这无疑也是非常重要的研究视角。总而言之，对乡镇政权的研究要具有整体感，能够容纳足够的时空与关系张力，实现不同层级组织之间行为主体的互动与关联，展示实践过程完整而复杂的面向和机理。()分析框架如前所述，本文的目的是为乡镇政府负担的组织根源构建一个分析框架。学界将乡镇政府负担视为一种组织现象，目前确定了负担的两个重要来源：自上而下的科层语境与自下而上的乡土语境，认为乡镇政府作为任务执行和政策落实的直接责任主体，其本质是运作于压力型科层制与乡村社会之间的行政组织，即科层体系与乡土体系的“界面。脱离对基层政府组织的双重角色认知，会使研究难以触及问题的本质。但从乡镇政府在“区县乡镇-村庄系统中的位置来看，至少面临应酬上级、管理村庄以及内部治理三方面的任务。正如“繁文缗节和“行政负担所启示的，其负担产生的原因可能是多方面的，并且是相互交织的，需要从多个维度进行分析才能完整透视其根源。乡镇政府作为一个独立的行政组织，其内部运行过程也必然会产生组织负担，而这一维度的负担生成机制尚未有效厘清，需要进行全面分析。基于此，本文在借鉴上述成果的基础上，以此为起点初步开发一个更全面的分析框架（见图1）,将分析视角由组织外部延伸到内部采用扎根理论研究方法识别乡镇政府负担的具体生成机制。如图1所示，乡镇政府负担可以视为其组织运作过程产生的结果。这一过程是嵌入在具体的制度结构和社会环境之中的，不同的行动主体基于自身的运作逻辑展开各种互动，共同导致了组织负担的产生。进而言之，乡镇政府运行所处的政府科层体制位置、政府与社会连接的界面及其互动过程构成了组织负担产生的约束条件，内部运行产生的负担亦受这一双重结构的影响和制约。:位置:科层体系末端J结构1组织运行f乡镇政府（组织）界面:乡土社会之上1I图1组织学视角下乡镇政府负担的?三、研究设计（一）研究方法乡镇政府负担是一个十分复杂的理论和现实问题，既有研究只揭示了其来源的面向，但其生成机制尚未有效厘清。扎根理论是分析复杂问题的有力工具，其主要目的是构建新理论，常被用于解释未被完全理解的现象，主要适用于公共管理研究中的因素识别类、解读过程类、情况复杂类、新生事物探索类四类问题。扎根理论的方法定位和适用领域契合本文的研究主题，遂借助这一方法展开本文的研究分析。本文借鉴StraUSS提出的程序化扎根理论研究过程（见图2）,首先确定研究问题，其次进行案例选定，再进行数据收集，然后对收集到的文本资料进行开放性编码、主轴编码、选择性编码三个步骤的编码分析，在概念化的基础上充分探索各个范畴之间的关系，不断进行理论饱和度的检验，最后建构出本文的理论分析框架。图2扎根理论研究过程（二）样本选取研究问题需要依托代表性的研究场域，保证研究结论的可靠性和普遍适用性，提高研究的理论和实践价值。为增强样本的代表性和普适性，本文的样本选择主要基于以下几个方面的考量：一是可进入性。只有进入实际研究场域，才能获得丰富且真实的资料。二是普遍性原则。尽量选取全国不同地区的乡镇进行调研，这样才能获得更具普遍性的知识。三是可长期接触。乡镇负担是一个复杂且持续的现象，难以通过一次实地调研就获得完整资料，因此需要长期的田野观察，丰富研究资料，增加研究深度。基于以上三个标准，笔者选取了甘肃D镇、江西P镇、福建D镇、安徽Z镇、云南X镇、江西T镇作为研究对象，基本上涵盖了中国各个地区的乡镇类型。廿肃D镇是城郊乡镇，为该市主要的粮食产区和城市新区扩展区域。江西D镇是该市的首批全国特色小镇，正处于经济转型的关键时期。福建D镇是传统农业乡镇，该镇通过招引乡贤回归兴办产业，推动全镇经济社会发展。安徽Z镇是该市经济强镇，1994年被列为全国500个小城镇建设试点镇，旅游资源丰富，产业发展强劲。云南X镇是少数民族杂居小镇，位于世界文化遗产核心区域，正在从传统的梯田农业型乡镇向文旅型乡镇转型。江西T镇康养资源丰富，外来人口占大多数，外来人口聚居与本地人口杂居是其显著特征。（）资料收集由于分析现象、问题的复杂性,研究者需要持续不断地对所搜集的数据进行分析，同时还需要不断地修正并调整目前的理论。本文根据三角测量法，采取多种途径收集资料和数据，然后进行归纳、比较与交叉检核，以确保数据资料的可信度。本文的实地调研时间跨度为2018年6月2020年12月，笔者通过实地走访、参与式观察等方式，收集到的资料主要分为手资料和二手资料（见表1）。一手资料主要包括半结构化访谈记录、乡镇会议领导讲话和会议记录、个人参与式观察记录以及田野调查笔记。此外，为了丰富研究的资料库，笔者还进行了二手资料的收集：一是政策文件。中央政府和省级政府层面有关基层负担或者基层减负的政策文件、领导人讲话和会议通稿；二是互联网资料。本文主要以基层负担“基层减负"乡镇负担等字眼对人民网、新华网、光明网三大官方主流网站和面向基层治理的半月谈网站进行检索，收集有关乡镇政府负担的资料。三是部门内部资料。借助实地调研，收集各个乡镇政府有关基层减负等主题的工作汇报、个人总结和研究报告。综合上述资料建立研究资料库，形成可供开放式编码的素材。表1资料来源、类型及数量资料类别数据来源编号数量资料类别一手资料半结构化访谈A135二手资料会议记录B23个人调查笔记C18资料来源：作者自制。四、范畴提炼与模型建构扎根理论的编码过程分为一级编码、二级编码和三级编码三个步骤，在大部分较为严谨的研究中，都会对上述三阶段编码进行详细的说明，完成研究设计的可复制模型。在逐级编码的过程中，本文遵循Yin提出的复制法则：从多个子案例中选择其中一个或一组作为试验性案例，在获得理论发现后，再重复进行第二个或第二组子案例的验证或检验，直至理论饱和。本文涉及的六个乡镇中，江西P镇、福建D镇、安徽Z镇、云南X镇四镇基本上涵盖了我国乡镇的主要类型，笔者对其调研时间恰好是2019年一一“基层减负年。此四镇更能体现减负的过程和成果，也能对乡镇负担有更深刻的认知，因此其划为第一组。甘肃D镇调研时间为2018年，江西T镇调研时间为2020年，正好在基层减负年”前后，也更能反映基层减负前后乡镇负担的变化，因此将其划为第二组。基于此，本文将第一组四个镇作为试验性案例，逐镇进行分析直至理论饱和，同时将第二组两个镇作为对照检验案例，检测理论饱和度，进而得出本文的理论构念。（一）开放式编码及其范畴化一级编码也称为开放式编码，是研究者通过整理原始资料，围绕研究主题不断提取相关信息片段并进行归类，聚拢并形成较为规范的语句和概念，同时进行范畴化操作。本文的开放式编码按照以下三个步骤完成：一是以“乡镇政府负担”这一主题为核心，摘录资料库中相关词句，按照资料类型进行编号；二是概念化，对编号的摘录概念进行归类和简化，提炼出一些基本的分析概念；三是范畴化，对初始概念进行抽象化凝练，聚拢成分析范畴。本文基于上述资料，针对"乡镇政府负担这一主题共提取出273个原始词句及对应的初始概念，经过对比和凝练，聚拢形成81个初始范畴（见表2）。表2开放式编码表编号资料摘录A1.因为我们是最基层的，要把任务落实，每一项都要花费大量的时间精力A2不只是脱贫攻坚，每项工作动不动就是政治任务，动不动就是高度很高续表编号资料摘录B1.精准扶贫考核要来了，大家要打起十二分精神，全力备战C1.转型压力很大，发展的阵痛，新旧融合的问题D1.同一事项议而不决、反复开会E1.几个基层小伙伴的朋友圈经常做任务求点赞，真辛苦F1.名目繁多的责任状，让我们喘不过气F15我们既落实了上面政策，又解决了群众问题注：（D如有需要完整编码表的读者，请与作者联系索取。（2）A、B、C、E资料、现场观察与个人笔记资料、政策文件资料、互联网报道资料、乡镇政府内用（二）主轴编码二级编码也称作主轴编码或关联式编码，该阶段要求对上阶段形成的初级范畴进一步归纳，形成若干主范畴。本文根据主轴编码规则对初始编码进行提炼，在此基础上析出五个存在显著逻辑关系的副范畴。其中，刚性约束、压力传导、技术治理可归纳为上级政府对乡镇施加的负担；理性扩张、危机制造可视作乡土社会对乡镇政府施加的负担；激励失灵可视作乡镇政府自身运作产生的负担（见表3和表4）。表3主轴编码表主范畴副范畴开建自上而下的制度性负担刚性约束编制有限、财政供养人员只减不增、*管、财力有限、没有税收、财力困难、色冲突压力传导政治任务、政策执行、事务下沉、检有技术治理、项目治理、目标管理、量化一票否决、评优评先、末位淘汰、形式自下而上的回应性负担理性扩张越级上访、群体上访、政策攀比、邻里劳务纠纷、土地承包、网上服务、乡土危机制造维稳舆情、安全事故、疫情防控、自然短视频、舆论监督、评论转发、故意去乡镇政府的内部负担激励失灵晋升天花板、身份区隔、福利收紧、推情社会、面子、人浮于事、鞭打快牛、怠、应付了事表4主范畴的典型关系结构典型关系结构自上而下的科层施压-乡镇政府负担乡镇位于科层体系的末端，自下向上的乡土施压乡镇政府负担乡镇政府位于乡土之上，乡的回应性负担乡镇政府的激励失灵乡镇政府负担乡镇政府面临科层体系和乡导致内部负担续表典型关系结构外部施压内部生压 乡镇政府负担科层与乡土共同施压于乡镇动了乡镇政府负担的产生（三）选择性编码与模型构建三级编码也称为选择性编码或核心式编码，是依据上阶段形成的主范畴，通过描述现象的“故事线来梳理和发现核心范畴，并在核心范畴与其他范畴之间建立起系统的联系，通过资料与正在成型的理论的互动来进一步把握各个范畴及相互关系，最终发展出一个新的理论。本文研究的核心问题是“乡镇政府负担的生成机制，基于上文的分析，笔者将乡镇政府负担生成来源分为自上而下的科层施压、自下而上的乡土施压、乡镇政府内部负担三个主范畴。一方面，处于科层制下之下和乡土社会之上的乡镇政府，面临着上下施压的外部负担；另一方面，乡镇政府自身的组织运行产生了内部负担。以上述线索与关系为基础，从组织学视角构建出乡镇政府负担生成的三重机制：服从、回应和激励失灵（见图3）。外部负担指令-服从制度环境问题-回应社会环境图3乡镇政府负担生成的组织（四）理论饱和度检验在上文对第一组四个乡镇政府资料进行分析之后，为检验研究结果的理论饱和度，笔者对第二组两个乡镇政府的访谈资料、个人笔记、会议记录的一手资料依次进行开放性编码、主轴编码和选择性编码，并在乡镇政府内部文件、中央政策文件和互联网报道随机抽取两份作为补充进行编码。经过重复比较分析和凝练，尚未从上述资料中发现新的范畴，每个主范畴内部也没有产生新的概念和关系。为确保结果的一致性，其他研究人员按照上述步骤进行操作，将两人的编码结果进行对比，发现并无显著差异。此外，笔者将分析结果与两位关注“基层负担的学者进行讨论，他们的看法和结论与笔者的分析结果基本一致。由此可见，本文的模型理论饱和度与严谨性较好，可以停止采样。五、模型阐释：乡镇政府负担生成的三重机制任何组织都不是孤立存在的，它必须从其所处环境获取至关重要的资源才能生存发展，因此同时也受制于其所处的制度环境、社会环境和内部运行规则。科层体系塑造的制度环境和乡土社会塑造的社会环境施压，共同构成了乡镇政府的外部负担，乡镇政府自身管理和运作过程产生了组织的内部负担。（一）自上而下的指令与服从政府组织都嵌入在一定的制度环境之中，制度结构中的位置和关系往往决定了其组织特征和行为逻辑。在这个意义上，从乡镇政府所处的制度环境入手，考察乡镇政府的负担生成，可以更好地揭示其负担的生成过程和主要机制。就当前的制度设计而言，乡镇政府处于中国行政体系的最低层级。而在很大程度上，中国官僚体制是以有效执行自上而下指令为中心而设置安排的，这意味着乡镇政府的负担首先来自自上而下的指令与服从。首先，服从于刚性制度约束，“带着镣铐跳舞。这主要表现在"人"财"权"三个方面，乡镇政府必须服从正式的制度化安排。随着简政放权改革不断推进，"财政供养人员只减不增，机关事业单位编制管理日趋严格，人员编制的刚性制度约束，使得乡镇政府编制大幅收紧，事权下沉中“人少事多的结构性负担凸显。更为重要的是，我国推行乡财县管改革以后，乡镇所需资金由上级政府逐级审批拨付，严格约束乡镇的财政行为，在一定程度上削弱了乡镇财政的自主权，而县级政府并未承担起相应事权。在服务下沉的大背景下乡镇政府事权与支出责任不匹配的问题越来越突出。特别是在行政发包制下，按照属地化管理的原则，县区政府将任务下达给乡镇政府,层层向基层转嫁责任,但并未下放与之匹配的权限,导致乡镇政府在执行过程中无所适从，抑或徘徊在越界的边缘。总体而言，刚性约束与复杂的治理现实之间的紧张，导致了乡镇政府负担。其次，服从于技术治理，"围绕考核指标打转。随着行政管理体制改革的不断深化，"压力型体制的驱动力从经济发展转为政治稳定，但其运作逻辑并未发生根本的变化，作为最低层级的乡镇政府依旧是科层压力传导最后的承担者。通过指标管理与技术治理的结合，加强了对指标完成手段的管理，乡镇政府处于更加严密的控制之下。进入全面绩效管理阶段以后，数字管理便成为政府管理的一项重要工具。走入乡镇政府，“考核成为乡镇干部最高频次的沟通话题，"考核与迎检便成为乡镇工作的常态，工作人员围着各种指标打转指标化管理在一定程度上为基层治理提供了客观标准，但过度强调指标，会异化为数据造假、指标谎报、过度留痕等问题。”技术治理化约主义和工具理性的逻辑与现实复杂性和价值理性之间的巨大张力加重了基层的负荷。之前省上开发了款精准脱贫APP,要求脱贫干部每周必须要去贫困户家中打卡，上传与贫困户的合照与脱贫日志。至于我干了什么，怎么干的，效果怎么样,他们不管。（访谈201903291.QW）最后，服从于上级问责，忙于“救火“背锅。特殊政治话语的泛化导致政治问责滥用，乡镇政府问责压力陡增。当前的行政管理体制不仅保留了政治锦标赛的性质，还全面强化了问责制。以多重指标考核为基础的行政问责逐渐向以完成任务为目的的政治问责转变，导致乡镇政府问责压力倍增。在县域治理中，县级政府会将辖区内的重大事务设定为政治任务，调动职能部门和乡镇政府来配合完成。但在实际执行中，县级职能部门借助党委政府的权威将自己的“行政事务转化为“政治任务，辅之以政治问责作为保障，“政治任务与“政治问责的泛化，造成乡镇政府行政负担升级为政治负担。现在每项工作动不动就是政治任务，动不动就是高度很高，特别是只跟你追究纪律责任的时候，那时候一句话就给你概括了一一把纪律挺在前面。（访谈201903281.QW）有次我们没有按时间完成的工作，背锅就是分管领导和主要工作人员，每人挨了处分。现在每个乡镇班子成员不背十几个处分，那都不好意思说自己是领导。（访谈资料20201222WSJ）压力型体制下，避责逐渐取代邀功成为政府官员行为的主要特征，“甩锅现象变得频繁，作为最基层政权的乡镇政府成了“接锅侠和“替罪羊。在政策执行中，上级政府不直接干预执行过程，而是提出战略性指导，通过由上到下的职能转移和事权下压来规避上级政府自身的责任，谁执行，谁负责。乡镇政府作为政策的执行者，经常面临着远远超出其能力和职责范围的问责风险。现在上面怕担责任，很多时候文件也没有、正式通知也没有，就是给你打一个电话，让你完成什么任务，什么时候检查验收。你说我们怎么办，一点办法也没有。没办法，还是要执行，不执行就要被问责。（访谈资料201906141.ZR）（二）自下而上的问题与回应当代中国的基层治理，政党下乡使得国家通过党组织的力量对整个乡土社会进行了有效整合，乡镇政府扮演着基层社会国家代理人的角色。随着经济社会的转型以及群众权利意识的增强，乡镇政府的管理范围和管理内容大幅扩展，面临的社会环境约束也逐渐严苛。公众拥有塑造科层体系回应自身诉求的期望、经验和资源。来自乡土社会层出不穷的问题成为乡镇政府不得不谨慎面对的治理挑战，如果应对不当就会转化为其沉重负担。首先，职能边界拓展导致乡镇政府面临"无边界回应负担。随着国家现代化转型,乡镇政府开始了从“管理向"管理与服务的职能转变，以适应国家治理和公共诉求的需要。作为国家与社会的连接，乡镇政府回应老百姓的诉求不仅是其应尽义务，也是责任政府的一项重要属性。但社会转型、资源下乡和农民意识转变带来的诸多诉求扩张已然超出了乡镇的职权边界，乡镇政府被捆绑在地方政治剧场中“难以抽身更为重要的是，乡土社会的诉求表达有着极强的随意性、非规范性和非程式性，这种理性扩张使得规范化的政府行政方式难以有效应对。“弱者的武器成为农民越界行为的“保护伞，"小事闹大成为民众的行动策略，乡镇政府经常陷入“情与法的困境选择之中。能解决的我们尽量解决，这是我们的责任。遇到闹大了的事情，我们乡镇政府只能通过其他方式去给他补偿，尽力把事态平息下去。（访谈资料20190401GYM）当前农民的诉求表达涉及乡镇管理的方方面面，上到住房养老，下至鸡毛蒜皮，透过乡镇政府可以“窥见中国老百姓生活的方方面面。（调研笔记201808151.YX）其次，危机的不可预见性导致乡镇政府面临"超时空回应”负担。在基层，由于危机具有突发性、不确定性、紧迫性等特征，以及可能由危机引发的问责，导致乡镇政府不敢不倾尽全力“严阵以待但显然当前的乡镇并不具备有效应对危机的能力和经验。笔者在调研中发现，虽然随着应急管理部的成立，乡镇政府也逐渐设置了应急管理的机构，进行了相应的设备和技术更新。囿于人员、财力、技术,乡镇的管理模式和管理思维仍然遵循常规管理一一“不出事逻辑，应急管理仍处于乡镇管理的边缘。更为严重的是，乡镇政府的负面形象一直存在，加剧了危机爆发时乡镇政府的公信力危机。而日益成熟的信息技术和分化的社会利益，将乡镇推到了危机应对的前台，对乡镇政府现有的管理体制和模式提出了严峻的挑战。笔者在调研中还发现，为了应对各类危机可能带来的潜在舆情危机，部分乡镇开始有意与专业舆情企业展开合作，以进行提前研判和分析。但舆情分析的专业性和舆情企业对信息的垄断性带来的地位不对等，导致乡镇政府成为“局中的局外人，甚至被相关企业所"操控。农村私搭乱建不仅违反法律，还特别容易引发事故，尤其是火灾。一次，我们在拆除违规搭建的顶棚时，遭遇经营户强烈的抵制，他老婆在旁边录视频，后来视频被恶意剪辑，配上W镇强拆汽修店面、殴打村民等文字，上传至微信群、朋友圈，很快形成了强大的舆情危机，搞得我们整个乡镇政府所有人都很紧张。现在干什么都小心翼翼，生怕出事，反而让一些人为所欲为，我们的工作越来越难做（访谈资料20190328YDZ）最后，非正式制度下的乡镇政府面临"回应乏力的负担。由于乡镇政府处于乡土社会之中，“人“情”理等非正式关系扮演着很重要的角色。虽然非正式关系在世界各文明中都普遍存在，但它们在中国社会中的重要性却被学者们反复指出和强调。乡镇对村庄的管理更多的是一种指导，而非行政命令。在实际运行中，建立于人情往来和利益交换之上的非正式关系，成为乡镇政府进行村庄管理和政策执行的一种有效手段。但随着全面从严治党和反腐败的深入推进，制度约束硬化促使乡镇政府运行逐渐向正式化、规范化回归。但当前基层出现的制度紧缩实质上是制度增量匮乏、存量不适的结果。新的制度并未有效确立，非正式规则和半正式规则生存空间大幅挤压，导致乡镇与村庄的连接弱化，制度弹性受到削弱，乡镇政府缺乏有效的手段管理村庄与动员村民。平时做工作，甚至在没有办法的时候，拿两瓶酒，晚上再去老百姓家里，陪他们喝两杯。很多时候农民可能就是想要给他一个台阶下，给他一个面子。“领导都提着酒到我家来陪我喝酒了，我当然要支持他一下，这事情就成了。现在管得严，不让随便请客吃饭喝酒了。前段时间网上爆出来，一个单位的同志下班聚餐喝酒，被人拍下来发到网上去了，接着就被处分了。后来听说查清楚取消了处分,但是这也是一通折腾啊，多一事不如少一事。（访谈资料20190520HYJ）（）乡镇政府的激励失灵与内部负担乡镇政府作为一级组织，内部运行效率直接决定着其负担程度的大小，而激励机制无疑是这一有机体有效运行的润滑剂。如果分工明确，人尽其职，“人人有事干，事事有人干，则能够充分调动各部门、各机构、各参与主体的积极性，上下同欲，万众一心，则无往而不利。这种激励主要包含政治激励、经济激励和精神激励三种形态。在笔者调研的乡镇，虽然都设置了激励机制，也有正式的政策文件，但却未能发挥应有的作用。首先，正向激励失灵，"动力不足，组织运行疲软。晋升是乡镇干部职业生涯竭力追求的目标。但由于乡镇政府级别较低、职数较少，政治激励空间有限，普遍存在“晋升天花板。而等级工资和福利差别是激励员工的重要手段，但大部分乡镇财力有限，绩效工资数额有限，确立的绩效档次差距并不明显，难以体现出奖优评先的激励作用。党的十八大以后乡镇物质福利也大幅减少，基层公务员干事创业积极性不足。情感关怀和人际关系的塑造能够激发干部的内在动力，提供精神激励。但这种激励与乡镇领导风格有很大关系，具有较大不确定性，基层繁重的事务挤占了精神激励的空间。政治激励有限，经济激励不足，精神激励缺失，动力不足导致乡镇政府暮气沉沉，运行低效。做与不做一个样，做好做坏一个样。（访谈资料201808171.H1.）其次，负向激励失灵，"鞭打快牛，组织运行失衡。公务员工作向来被视为“铁饭碗，退出淘汰机制的缺失，缺少负向政治激励，使得少数乡镇干部缺少工作积极性，"人岗分离"在编不在岗现象较为普遍。有限工资约束下，也极少有克扣绩效工资的负经济激励。乡镇政府处于乡土社会之中，乡镇干部中本乡本土人占大多数，人情社会的“好人思想"面子"等非正式规则发挥着巨大作用，年终互评的结果往往总是“你好我好大家都好J非正式规则消解正式规则效力。负精神激励也在人情社会中变得十分暧昧而失去其约束意义。乡镇分管领导是乡镇干部考核的第一责任人，但为了后续工作顺利开展，也为体现自己作为领导的能力。即使有乡镇干部因为处分而导致年终考核存在不过关的风险，其分管领导也会为其竭力争取，主管领导和班子成员也乐意做顺水人情。负向激励失灵，混编混岗的实际运行状态，使得忙的忙死，闲的闲死成为乡镇政府的一种常态，严重损害了组织的公平性。正式的激励考核，有是有，但没啥用。他们事业编制干部的工资组成，每个月发到手的可能是60%,剩下的年底目标绩效考核。优秀的100%发放，基本合格发放70%或80%o但是实际考核中，都能发放。年底绩效考核需要开班子会议讨论,如果你的评分不高，你的分管领导会争取一下，不然以后还怎么指挥得动你们。主管领导也不愿意做这个坏人，否则工作不好开展了。（访谈资料20190521GZZ）最后，内部激励失灵，“舍近求远，组织负担恶性循环。“不患寡，而患不均。体制内分工不明，人手不足和效率低下，乡镇政府为了完成上级下派的任务，在不打破编制约束的前提下，招聘和吸纳公益性岗位、临时工等，试图通过增加编外人员来缓解繁重的任务压力，搞"人海战术，造成了事实上乡镇政府规模的膨胀，反而恶化了人浮于事与财政困窘的现状，使捉襟见肘的乡镇财力更加不堪重负。这些编外人员，一进来干事热情还比较高涨。但是因为身份的问题，上升本来就没什么希望，工资还少一半，他们也是有样学样，慢慢地也开始消极怠工了。谁能干事，谁不能干事，大家有目共睹，我给书记提过，每个办公室都不要的人，直接辞退算了。但是吃财政饭，大家都不愿意做“恶人。这些编外人员基本都是本乡本土的，乡镇是一个人情社会，人情关系、家族关系，要考虑到方方面面。（访谈资料20190521GZZ）（四）乡镇政府负担生成的根源探析基于前文可以看出，乡镇政府负担的产生并非偶然，而是有着深刻的现实根源。首先，从制度环境看，乡镇政府处于“权责倒置的制度体系中。我国地方政府纵向间部门机构设置，即遵循“逐级递减的原则，即“由上而下，机构的数目、规模逐级层次递减。这意味着随着行政层级下降，行政组织所拥有的权限和能力及其匹配的资源也逐渐缩减。如表5所示，三级政府间机构数量递减趋势十分明显，县乡政府间机构数量更是“断崖式锐减，后者基本只有前者机构数的1/3。乡镇政府位于科层体系的末端，天然决定了乡镇政府事务的繁重性。地方纵向政府间这种“倒金字塔式的机构设置，加剧了乡镇政府权力和资源的结构性矛盾。在这样的制度设计中，行政发包制、问责制、技术治理等治理机制的"异化催生了乡镇政府负担，成为其持续存在的组织根源。在治理任务激增的背景下，县级职能部门变成了调度部门，执行的功用大幅削弱，大量事务挤入乡镇政府。乡镇一个机构对接上级十几个部门，乡镇干部一人身兼数职的现象普遍存在，乡镇政府处于超负荷运转状态。表5调研六镇所在地区“市县乡''三级政乡镇甘肃D镇江西P镇福建D镇安目市级机构474747县级机构373436乡镇机构111213资料来源：市级机构数目来源于各市政府官网公布的机构改革方案，县乡7后从相关工作人员处获得。其次，从社会环境看，随着市场化和城镇化的深入推进，公众已经不单单满足于生存发展等现实需求，民主权利等精神意识也在不断增长。这意味着乡村自主性已经崛起，过往“强国家弱社会的治理关系正在发生扭转。一方面，互联网时代的到来，使得利益表达的通道变得更为多元和迅捷，也增强了民众表达意见以及与政府博弈的能力；另一方面，政府职能转变促使乡镇政府大量管理职能从乡村社会剥离，乡镇政府对乡村社会的控制能力和动员能力大幅削弱，对于乡村事务的复杂性、碎片化、个体化难以有效应对。特别是，随着数字社会和风险社会的来临，乡村民众的理性扩张和诉求分化，借助于非理性的诉求表达手段，往往将乡镇政府置于一个“风险境地，对乡镇政府的回应能力和策略提出了严峻挑战。最后，从内部运行来看，作为乡镇政府运行润滑剂的激