建设现代水行政执法的基本构想.doc

建设现代水行政执法的基本构想成冰黄元清（湖北省恩施土家族苗族自治州水利水产局，湖北恩施445000）摘要：现代水行政执法将是水行政执法的发展目标和方向。建设现代水行政执法，既有历史和理论背景，也有形势和现实要求，它体现的是水行政执法科学发展的主题，可以有效解决传统水行政执法的弊端和不足。从理论角度讲，现代水行政执法有必要明确现代性与现代化的区别与联系，同时，着眼于实践的需要，也有必要明确其发展转型的瓶颈在于理念的认同度需要加强、理论的高度需要提升以及实践的操作性需要增强，在此基础上，提出现代水行政执法的基本模式，阐明现代水行政执法需要重点解决好三大基本关系，即现代水行政执法与经济社会发展的关系，与水利建设、管理工作的关系，以及水行政执法机构之间的层级关系，并预见性分析建设现代水行政执法需要注意的理论指导、权利监督、渐进过程和全新视野等四个问题。水行政执法的发展研究是一个涉足不深却急需拓展的重要问题。当前，水行政执法应本着立足于现实、着眼于发展、着手于改革的基本立场，就如何适应形势、把握发展方向、改革执法体制、健全工作机制、提升执法效能、发展壮大自身等问题，作出清晰的回答。笔者以为，从社会主义市场经济和科学发展着眼，现代水行政执法是一个值得探索的命题。水行政执法的发展方向现代水行政执法水利发展的转型问题是在上个世纪末提上议事日程的，转型方向明确为从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，如今，这个转型理念不仅被广泛认同，而且大力付诸实践，并初见成效，现代水利正在稳定健康地构建。事实证明，积极适应新的形势，拓展新的水利发展路径而主动转型，已经成为水利事业发展新的动力和源泉。现代水利的核心是人们自觉地遵循自然规律，实现人水和谐，以水资源的可持续利用保证和支持经济与社会的可持续发展，其实质是有机统一人水秩序，平等、全面、自然、协调发展，既不是无限制地利用和对立，也不是单一的线性发展。现代水利的发展必然催生现代的水行政管理，要求将管理和服务放到重之又重的位置上，促进水事公共管理和社会服务价值与效能的整体提高。所以，水行政主管部门必须适应形势变化，主要依靠法律手段，配之以必要的行政手段来调节各项活动，使水行政执法成为确保法律法规得以落实、管理服务得以实现的基本保证，成为构建人水和谐关系的重要保障，也成为水行政机关水行政管理工作的主要内容和履行法定职责的重要且越来越主要的方式，并有效转变水行政部门的思想观念，增强行政能力，提高工作效率，形成良好氛围。因此，在水利转型已深入人心、大势所趋的条件下，在水行政管理方式需要进行重大适应性变革的形势下，水行政执法理所当然地要走上前台，承担起现代水利所赋予的重要职责，推动现代水行政法治建设进程。但是，目前的水行政执法工作显然不能良好地适应现代水利与现代水行政管理的要求，水行政执法必须尽快现转型，而转型的方向以现代水行政执法为目前最优选择。传统水行政执法与现代水行政执法都只是一种存在形态，虽然说是转型，其实未见得准确，从某种意义上说，传统水行政执法还未必成型，只是在事实上已处在传统与现代的复杂交变之中，但又离真正的“现代”形态还有很大的距离，所以，与其说是转型，勿宁说现代水行政执法是水行政执法的发展目标和方向。现代水行政执法的构建条件所谓现代水行政执法，是笔者通过实践和经验的总结，以及根据一些学习研究提出的一个概念（参见拙文对水行政执法的再认识，水利发展研究2010年第11期，下同），它与传统水行政执法并不是完全的对立，而是建构于其基础之上，更加理性、丰富和有效。笔者以为，现代水行政执法应当是指着眼于新的水事秩序和执法关系的建立，以人水和谐和现代法治精神为指导，现代性为目标和秩序，现代化为手段和条件，提升和强化民主、法治、程序、责任和服务的现代执法核心理念，依靠开放有序的工作体系，对所有的水事行为进行监督、检查、行政处罚或采取其他行政措施以保护水资源、水环境和水生态，维护公众利益的行政执法活动。显然，这样认定的现代水行政执法，是符合以人为本、可持续发展的科学要求，与社会经济发展有机融合、协调发展的一种新的行政执法形态，是水行政执法突破瓶颈、取得更大成效的必然发展路径，是现代水行政管理的主要手段和方式，它与传统的水行政执法自然相关，但因为要面对的是成长中的现代社会的治理问题，因而就必须要有现代的治理理念和方式，所以现代水行政执法需要高度立足现实性，关注传统性，走向现代性。2.1现代水行政执法的实践基础在传统水行政执法时期，主要是围绕最大限度地利用水资源为人类自身发展服务这个中心开展工作，整个社会对水资源的保护意识相当薄弱，人水和谐的理念仅仅只是萌芽。而现代水行政执法则需要认真分析水资源、水环境和水生态状况，充分认识水在人类生存和延续上的最基本条件和社会经济发展的重要基础作用，着眼于建立更加稳定和良好的水事秩序，着手于建立新的更和谐的执法关系，致力于人水和谐和经济社会科学、可持续发展。因此，建设现代水行政执法具备三个重要的实践基础。2.1.1传统水行政执法已经有所发展虽然现实中对水行政执法诟病不少，存在的问题也比较多，但不可否认的是，现实状态下的水行政执法仍然做出了艰苦的努力，通过依法实施水事活动管理，对各类水事违法活动实现有效预防和明确处置，初步维护了正常的水事秩序，逐步树立了自己的形象，取得了一定的成效。2.1.2传统水行政执法的问题正是转型和发展的契机无庸讳言，传统水行政执法正式开展仅仅十多年时间，目标认识、理论指导、体制机制、能力素质等等方面都还存在不少问题，甚至有的问题还是硬伤，相对发展严重滞后。笔者曾在对水行政执法的再认识一文中将水行政执法归属于行政执法部门中的“发展中部门”，称其还是统筹不够，硬件不“硬”，软件不“软”。而在一些地区的一线执法人员看来，自己也属于“弱势群体”，执法还是“内热外冷”，即执法机构和人员热，而主管部门、社会和领导都比较冷淡这项工作。其实，种种缺陷和问题归结起来，还是水行政执法工作发展不科学的问题，即我们都不很清楚，究竟符合以人为本、可持续发展要求，与社会经济发展有机融合、协调发展的水行政执法应该是什么形态，或者简而言之，水行政执法究竟是什么。目前我们所发现的问题和矛盾涉及到传统水行政执法不适应现代社会和经济发展的主要方面，并逐步归结为制度的缺陷，而当这种缺陷累积到一定程度时，就会转化改革的强烈愿望，这正成为传统向现代转型的良好契机。此外，基层水行政执法人员对传统水行政执法工作的种种认识和意见、建议虽然有求全责备之嫌，但也正因为爱之切才责之深，他们对于传统模式的改革有着更为深切的愿望和要求，从而也构成转型的强劲动力。2.1.3其他部门行政执法工作的探索可为现代水行政执法提供借鉴经过多年的探索和努力，我国行政执法工作取得了长足的进步，不少部门的行政执法工作做出了引人瞩目的成绩，特别是在行政执法体制的改革尝试、行政执法机制的大胆调整、行政执法队伍的全面建设、行政执法程序、文书与执法方式的科学规范等方面都积累了一些有益的经验，完全可以为现代水行政执法建设提供良好借鉴。而且，这种借鉴也可以建立成为一种机制，由此来逐步改变传统水行政执法在行政执法机构中横向联系不足的弊病，从而尽量谋求更大的发展机会和空间。2.2现代水行政执法的理论环境理论是实践的先导，正视传统水行政执法所存在的各类问题，尤其需要寻找建立新的执法形态的理论基石。笔者以为，民生水利的科学发展和通常意义上的现代性理论可以作为研究分析的重要理论环境。2.2.1民生水利的科学理念构成现代水行政执法的建设基础随着国家将水利提升到关系经济安全、生态安全和国家安全的战略高度，鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性和战略性之后，水利的发展改革就需要站在更高的角度来审视，它“不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局”，因此，发展民生水利所要求的立足于解决制约水利发展的主要矛盾，在水利建设、管理、服务和改革中突出解决好矛盾最集中、问题最突出、群众最需要的问题，解决好直接关系人民群众生命安全、生活保障、生存发展、人居环境、合法权益等方面的民生水利问题，从本质上看就不仅仅是水利层面上的问题，更是政府行政管理和服务思想的巨大转变，是水利的更高地位和作用的真正体现，而且将触角与视野推进到维护群众根本利益、维护公平正义上，立意更高，影响更深远。因此，民生水利的理念就是科学发展观的具体体现，它以追求人水和谐为主旨，积极改善水生态环境，支持社会与经济的可持续发展，并在这一过程中努力实现人与人、人与社会的和谐。其在最大程度上与实践紧密结合、最大程度上与人民利益紧密结合、最大程度上与可持续发展紧密结合的特性将水利发展的定位直接与民生相连，更加符合实际，也更加体现科学发展的理念，决定了现代水利的发展重点和方向，决定了水利发展方式的转变。也就是说，所谓民生水利，并不仅仅是要求造福民生，而最重要的还是通过良好地维护和发展群众权益，从而最好地体现管理与服务过程中的公平正义。在如此良好机遇下，依法治水的基本要求就完全可以在民生水利的发展进程中得到明确的体现，显然，它必然涉及管理体制、目标、内容、手段和方式、甚至模式等方面的转变。至此，现代水行政执法的建设基础就呼之欲出了，现代水行政执法的行业背景就是民生水利的建设和发展，就是必须符合民生水利的基本要求，体现出水行政执法的特殊性，同时也更加注重执法过程的全面性和客观性，保证执法结果的公正性和实效性。也就是说，现代水行政执法所要做的最根本的工作就是在民生水利建设过程中最大限度地维护公平和正义，在此基础之上，现代水行政执法的改革和发展才有底气。2.2.2现代性研究成为现代水行政执法的理论来源社会发展的多元化实际上是一种进步，在此基础上，可持续发展的路径选择也同样会多种多样。我们通常所说的现代化主要是指能用相关指标衡量的各项社会状况，更常常被指向单一的经济和物质指标，缺少更重要的价值体系和制度安排等价值理念，只是一个单纯的技术化、制度化的标准与过程，基本没有把本应属于这个范畴的人的现代化、社会关系的现代化等包含进去，概念非常狭窄，不足以全面概括社会转型的深刻内涵。而现代性则建立在理性主义基础之上，体现的是现代核心价值观（包括自由、理性、个人权利等），它孕育着从传统社会向现代社会（包含经济、政治和文化等多层次）的全方位转型，并不是现代化的单向递进，它一方面具有针对现代化定义不足的意义，另一方面也尽可能更全面准确地界定现代社会状态，反映现代科学精神、人文精神和法治精神，概念更加全面和准确。所以，笔者分析以为，以现代性为目标与选择是更为合适的。在这一理论基础上，凡是现代化进程中的事物都应当正视现代性的问题，我们不能“见物不见人”。现代水行政执法也具有自然而明确的现代化含义，但它不仅仅是现代化的，而更应该具有现代性的本质属性。在水行政执法的现代化与现代性的关系上，只追求现代化而排斥现代性，事业可能发展，但难有实质进步。在我国现实的环境条件下，如果说现代化是硬件的话，那么现代性就是软件；现代化的各项内容都只是现代性的基础，现代性必然是现代化的成果，但现代化的必然结果却并非就肯定具备现代性；现代性涵盖了社会和经济发展的公共属性，体现了现代社会的基本特征，所以现代化只是方法，现代性才是本质；现代性是相对稳定的，而现代化总在不断发展变化之中；现代化是个近期而动态的目标，现代性却是长远的规划和定位。因此，笔者以为，技术和手段的现代代不如观念和思想的现代化，而这就是笔者所要强调的现实中的现代性，从而使水行政执法的价值体系的构建显得尤为重要。在现代水行政执法中，现代化只是“术”，现代性才是“道”，所以我们更愿意将现代化视作手段，现代性视作目标和秩序，这样，我们所说的现代水行政执法就不仅仅是现代化的，更是现代性的，水行政执法的发展问题，就由现代性的本质规定了根本途径。2.3现代水行政执法的法治氛围2.3.1现代行政法治观念成为建设现代水行政执法的理念要素我国的现代行政法治观念已基本成熟，一般认为它包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导五个方面，而立法、执法和守法正是其具体体现，作为其中不可或缺的一环，行政执法直接关系到法治观念的落实，关系到依法行政理念和依法治国方略的实现。而水行政执法作为体现现代行政法治观念的重要途径和渠道，构成法治实践的重要组成部分，也是在我国目前的法治框架内加强法治内涵塑造的重要内容。所以，建设现代水行政执法能够体现和实现社会主义法治观念所透射出来的现代行政法治精神，能够把这些理念转化为具体的执法实践，把原则和基本要求转化为现实的解决办法，逐步消除体制和机制性障碍，逐步消除人治化弊端。相对于我国国情来说，其实最重要的法治观念就是社会和大众已逐渐公认法治是我国现阶段条件下解决各类问题最理想、最现实、最有效的选择，全社会已初步具备了法律面前人人平等和依法办事的观念，初步具备了遇事由政治权力和伦理权力的选择转向首选法律途径的意识。这才是建设和发展现代水行政执法最重要的舆论环境和理念基础。2.3.2法治政府目标成为建设现代水行政执法的组织条件现代社会应当是法治社会，因此，法治成为当代中国的必然选择，它是以民主政治为前提和目标，以严格依法办事为理性原则，表现为良好的法律秩序，并视公平正义为内在价值精神，以法律治理为核心的一种治国方略。有学者指出，加快推进法治政府建设的基本要求可以用六个关键词概括，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实信用、责权统一。说到底，法治政府建设就是依法执行的过程，就是治理模式的转换问题。行政执法作为政府的一项重要职能，是法律实施的重要阶段，是履行行政职能的重要方式，是对行政部门的当然要求，行政执法的效果关系到法治政府建设的成败。因而在建设法治政府的过程中，尤其需要严格行政执法，提升执法水平，提高执法质量，巩固执法成效，体现法治政府建设的基本要求。建设现代水行政执法也同样需要遵循和执行这个原则，应该通过建立相对独立和统一的高效管理机构，严格规范和理性约束，从而保证在水行政主管部门中切实落实法治政府建设的各项具体工作。正如水利部长陈雷所指出的：水行政执法“对任何水行政管理相对人的合法水事权益都要平等保护，对任何水事违法行为都要依法追究法律责任，把水法规的实施放在更加突出的位置”，进而构建以人为本、注重民生、刚柔相济、有助和谐的水行政执法机制，注重实践，注重社会效益，注重人文关怀，充分履行社会管理和公共服务职能。3构建现代水行政执法的初步设计在传统水行政执法的基础上进行转型，是一种结构性变化，更是一种深层次的变动，它不仅仅是改良，有的地方还必须是改革，或者说，建设和发展现代水行政执法就是一种全面性的改造，改造思想、理念、行为方式、工作目标等等，甚至必须要有一定程度的颠覆才能达成目标。但是，现代水行政执法并没有现成的模式可以照搬照套，为此，着眼于最终目标的实现，对现代水行政执法的基本运行模式作如下初步设计探讨。3.1基本运行模式所谓运行模式就是把理论付诸实践的路向与方法等问题。现代水行政执法需要努力创建自己的信心、结构和秩序，崭新构建属于自己、并适合自己和现实的一整套体系，其中，制度作为法治化建设的重要内容，作为可以决定执法体制、机制、主体、职能等等范畴的基本条件，作为现代水行政执法运行的主要依据，其本身就成为现代水行政执法发展的重要内容。3.1.1构建统一的综合执法体制体制是国家基本制度的重要体现形式，行政执法体制则是组织行政执法活动的各种体系和法律制度，它包括由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。国务院全面推进依法行政实施纲要明确提出“加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”，几年前也曾明确要求“改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点”。按照这个指导思想，建设现代水行政执法，首先就必须形成全国统一的水行政综合执法体制，奠定水行政执法体制基础。为便于理解和操作，本文将体制与机制内容分开论述。统一的现代水行政执法体制集中体现在五个基本原则中：第一，现代水行政执法是现代水行政管理的重要内容；第二，现代水行政执法包括水行政许可、水行政检查、水行政处罚、水行政强制、水行政征收等行政执法任务及其主体、机制、制度等多方面内容；第三，现代水行政执法必须是内在的整合，而不是简单的相加，它必然是综合执法，是一支队伍执法，这是现代水行政执法建设的组织前提；第四，现代水行政执法体制必须是充满活力和动力的，特别是能够坚持创新；第五，现代水行政执法体制必须实现内外配套，确保能够做好该做的事，管好该管的事，不致因体制原因再出现不应有的“空隙”。3.1.2构建有执行力的机制现代水行政执法机制应是一整套优化的机制，是一整套结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效的运行机制。按照笔者构想，它主要应当包括决策机制、执行机制、管理机制、协商机制、保障机制、监督机制和创新机制等七个部分。1、决策机制现代水行政执法决策机制是核心和灵魂，是掌控水行政执法工作走向和发展的决定性因素，是关系到水行政执法工作成效的关键性机制。一般情况下，内部决策机制主要由水行政主管部门分管负责人和水政执法队伍相关负责人组成，主要负责水行政执法队伍的内部运作事务；外部决策机制则主要负责水行政执法业务方面的事务，必须在内部决策机制组成人员的基础上，有水行政主管部门主要负责人、水政机构负责人及相关业务科室负责人等方面人员的参与，必要时还应当吸收其他专业人士和法律顾问参加，以增强民主性和参谋性，增强决策的科学性和权威性。2、执行机制在体制确立以后，执行就是现代水行政执法工作极为重要的一环，没有执行就没有水行政执法，水行政执法就是一项执行工作，直接体现执行力，因此，执行机制是水行政执法的关键机制。在这个机制中，实际上包含着三个子机制：第一是程序机制，在行政执法的执行过程中，程序始终是第一位的，必须永远坚守，必须确立程序出执行力的观念，规范执法行为，严格依法办事。第二是责任机制，明确执行的各个环节及相关职责要求，减少不必要的管理层次，减少“内耗”，明确执法人员的责权利关系，严格准确履职，从而有效增强现代水行政执法执行的力度、强度和高度。第三是联动机制，这是配套要求，在水行政执法过程中，必须有部门内部和外部相关职能机构的配合与协作，内部如巡查与立案环节的联动，执法证据提取与处罚的联动等等，外部如与人大、政府法制机构、公安、环保、媒体等等的联动。3、管理机制这是确保执法队伍体系高效正常运作的保证，一定意义上就是常规管理制度的总和。既然是管理工作，那就不应当突破管理学的基本范畴，而且还必须有效借鉴其他行业的管理经验，不一定非要另来一套，标新立异，关键是要有实效，尤其是要在管理幅度与管理层次之间求得一个合理的平衡。但是，管理机制不宜太繁琐复杂，笔者以为，以工作规程的形式就可以将水行政执法工作和队伍管理的诸多层面一揽子包括，而且体系明确，操作规范，容易掌握。4、协商机制在水行政执法过程中引入协商机制，是现代行政法治理念的实现，协商就意味着平等的关系，意味着将现代行政法治的“公众参与模式”作为行政法实施的中心，意味着现代水行政执法关系要由传统的“权力服从”关系向“权利服务”的方向转变，更多地体现非强制性行政因素，更多地体现以人为本的要求，使行政手段向“柔性”发展，在执法的全过程都体现出必要的人文关怀，这也是构建现代水行政执法价值体系的重要内容。所谓人文关怀主要体现在执法程序和执法手段上，它不是迁就不管，任由违法行为存在和泛滥，而是在执法过程中增加人情味，增强人文性，提倡最基本的关注与关怀，从而最大限度地保障相对人的合法权益，取得相对人最大程度的支持与协作，推动执法工作最顺利地进行。部分地区已经开始实行的说理式文书和提示性文书正是体现了这种思想，成为有益的尝试。再者，人文关怀的另一体现就是相对人有通达顺畅的诉求表达渠道，表达权有机会得到充分的实现，对于疏通心意、畅顺沟通，实现执法者尊重相对人、主动服务、互动管理等方面都起到良好的促进作用。另外，在水行政主管部门内部还需要建立与执法机制相协调的一套协调机制，包括决策、执行和监督服务机制的分设与协作，明确职能定位，形成执法合力。5、保障机制现代水行政执法的保障机制不可能脱离传统执法工作中的基本事务，但应当更加明确和规范，简而言之，它的保障必须要按照公务员法的要求，在人事、编制、财政等方面稳定落实，而不是象传统执法队伍那样，为执法人员的身份问题、经费问题等频繁操心，也不是以事业单位的身份性质去干公务员的工作，一句话，必须要保证名符其实。同时，还要确保满足工作需要的执法装备且能够得到及时更新和完善，并最大限度地支持及时充分引进和利用最先进的现代科技设备和手段，以支撑和提高执法水平，增强执法时效。6、监督机制监督制约是社会主义法治建设的内在要求，监督机制的建立与完善也是构建法治政府的重要内容，任何权力都有腐败的可能，法治本身就是制约行政权力的重要手段。有人说，制度能否落实，监督检查系于一半，这即形象表明对行政权力的监督制约始终是一个必须的命题。但是，对行政执法的监督却一直是法治建设的一个难点和弱点。传统水行政执法的具体行政执法行为既缺乏强有力的外部监督，也缺乏水行政主管部门的内部有效监督，即使大家有监督的意识，但也感到无从着手，尤其是水行政执法权同样也是一种行政权力，而在我国，行政权一向都不容易监督、效果也十分有限。因此，现代水行政执法的监督机制必须明确如下几点：一是必须建立起有效的监督，对水行政执法权的制衡不能缺位，必须要杜绝执法中可能出现的任何随意性，既要提前设计好，也要全力实施好。二是健全监督体系，尤其是在现实环境下，特别要注重网络监督，善待网络，不能忽视虚拟社会的监督。同时也要充分尊重和保证人民群众的知情权、参与权和监督权。三是掌控好监督的度，防止以监督为名代替和阻碍执法工作的正常进行，特别是针对水行政主管部门内部监督来说，务必要高度注意防止将监督演绎成干预和插手具体事务，脱离监督的本意，干扰正常的水行政执法工作。7、创新机制创新机制应该说并不一定是一个单独存在的运行模式，它可以融合在前述各项机制之中，一方面能够保证机制活力，另一方面可以确保机制健康运行。严格的程序和规范的机制并不是导致机械、僵化的理由，相反是提供了规则下的最大创新空间。现代水行政执法特别要在创新机制中解决好如何主动、制度性地预防执法的软弱和平庸的问题。在上述所有机制建设过程中，除了要体现现代水行政执法的基本要求外，还必须体现出现代化风格，最大程度地融入现代科技因素和信息手段，提高工作效率，增强工作准确度，减少不必要的成本。3.1.3构建高素质的执法队伍水行政执法队伍建设是建设现代水行政执法的重要保证，也是传统水行政执法的弱项和不足。队伍建设内容繁杂，在此，仅重点着眼于三方面。1、建强专职队伍从事现代水行政执法工作必须有专职执法队伍，必须规范执法人员“入口关”和“出口关”，优化人员结构，有效提高人员素质，逐步改变公务员不从事第一线执法工作的状况，逐步使执法人员编制向公务员转变，积极提高政治和经济待遇。笔者始终认为，水行政执法队伍有必要升格机构，提高行政级别，以增强机构威信与协调能力，增强执法工作合力和成效。当然，提高机构规格并非灵丹妙药，但确实能够起到现实的积极作用，毕竟，解决好人的积极性、主动性和创造性才是做好水行政执法工作的最根本办法。2、优化一线人员基层一线水行政执法工作不仅环境艰苦、待遇较差，而且一线执法人员的工作任务特别繁重，承担着相当具体的落实与服务工作，要求高、压力大，对执法人员的身心及综合素质均是严格的挑战和考验。因此恰恰是这一级关口最不能大意和松懈，因其直接代表着水行政执法的形象，决定着水行政执法的成效。所以，一线执法人员的素质优劣将直接见效，丝毫马虎不得，否则就极易功亏一篑。当前，最重要的是要有一套健全科学的优化机制，把综合素质放在更重要的位置，确实保证优秀度，保证连续性，而不是鱼龙混杂，滥竽充数，不然，不论是传统水行政执法还是现代水行政执法都可谓前景堪忧。3、择优选拔队长实践证明，建设一支有执行力的水行政执法队伍，带头人是相当重要且不可缺少的，每支水行政执法队伍的主要负责人不仅仅是一名优秀的执法人员，更是一名优秀的带头人，甚至称为领路人也不为过，其地位和作用相当重要。即使是目前的任命制条件下，择优选拔执法队长都是十分重要和必要的。现阶段可以借鉴公务员招考及领导干部选拔的一些有效经验和做法，逐步推行执法人员竞争上岗，队长择优上岗，至少保证选好选准这名带队人，为现代水行政执法提供一点最基本的人力保障。不可否认，在对人的素质的认识及认定上，理论与实践上都还存在不少的争议。但我们倾向于以相对公平的态度来认知，认同人的素质问题的多元化和复杂性，不期望一个单一的标准就能涵盖全部，但也认为需要一个认可度较高的规范对具体工作予以有效的指导，否则，构建高素质的执法队伍就会沦于空洞和虚无，无从做起。而且，我们认同的素质的内涵虽然从属于建设现代水行政执法的需要，但它不是队伍建设的唯一标准，也不能替代执法人员的个体主体性，我们同样追求和期冀素质上的多元化，素质的“大义”不能去掩盖个体特异性的光茫，甚至可以说，在此处适用的素质的概念只是现阶段条件下我们所能选择的相对最好的一个方法、一个目标。笔者所设计的现代水行政执法运行模式只是一个框架，还需要结合丰富的执法实践，在深入、准确和清醒地把握国情、省情、市情、县情和乡情的基础上，在深刻把握各地水资源特殊条件的基础上，努力打造出具有本地特色的运行方式，现代水行政执法需要避免风格的同质化，避免盲目跟风和抄袭模仿，要有独立思考的精神、勇于探索的能力和对特性的追求，从而形成自己的个性。3.2总体要求我们所要构建的现代水行政执法既是现代性的，也是现代化的；既是法治性的，也是人性化的；既是一般性的，也是特殊性的；既是理想化的，也是可操作的。现代水行政执法的根本目的是可持续发展，因此在方式上也应当是可持续的，其基本原则应是：经济上可行，技术上先进，效果上可持续，目的上公正公平。3.2.1强化水行政执法队伍的统一性统一是水行政执法这样的法律工作性质队伍的基本要求，除了令行禁止、严格执法等要求外，当前的核心是要统一水行政主管部门内部的执法权，全部归结到水行政执法机构中来，尽快形成“一支队伍执法”的总体格局。中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定（中发20111号）中明确要求“全面推进水利综合执法”，因此，对水行政主管部门而言，现在就应当抓紧总结试点经验，择机推行有效做法，而不是继续等待和观望。笔者在水利综合执法理念认识与实践思考（水利发展研究2009年第一期）一文中就提出过要顺应各方面要求，将水政监察命名为水政执法，“统一以水政执法的名义归整水利执法机构”，以更准确、更全面地规范水行政执法工作的性质、地位和职能，形成从国家到省（自治区、直辖市）、市县、乡的综合执法体系。这也是构建现代水行政执法的组织要素所在。强化水行政执法队伍的统一性还体现在向现代水行政执法转型的过程中需要强化转型的动员机制、权威机制，规范改革利益机制，从而有利于形成转型的组织力量和发挥整体作用。3.2.2强化水行政执法建设的完整性建设现代水行政执法需要完整准确的理解和实践。一方面，现代水行政执法不是单纯的现代化，在一定意义上说，现代化是现代性的自我展开过程，必须防止以片面的现代化取代完整意义上的现代性建设，同时又要防止在建立现代性问题上的虚无主义态度；另一方面，现代水行政执法也不能孤立存在，在充分运用现代科技手段和最新理论成果的同时，还与司法执法、其他行政执法相关，与行政管理相关，它所涉及的既是资源问题，也是生态环境问题，更与社会经济发展直接相关，因素十分错综复杂。因此，现代水行政执法建设非图于一时，也非图于一试。3.2.3强化水行政执法机构的权威性水行政执法机构的权威性不仅仅只体现在水行政执法的具体事务上，也体现在水行政主管部门的工作导向和形象上。或者说，一个单位、部门是否重视行政执法或管理工作，通过它的整体安排、布局及日常事务即可清晰认识。提升和强化水行政执法机构的权威性并不是为水行政执法机构揽权，而是现代水利发展的必然。这种权威性在水行政主管部门内部表现为，逐步使水行政执法工作成为其他各项工作统筹考虑的首要要件，使水行政执法工作在内部的相关工作中能提前介入，加强事前、事中监督及保证这种监督职能行使的制度条件，使部门在对外各项事宜中取得整体主动权。而这种权威性在对外事务中的表现则为：水行政执法高度务实，在务实中以公平正义为追求目标，以维护人民群众的根本利益为宗旨，确保每一项工作都经得过人民群众、客观事实和历史的检验，从而通过执法事务反过来促进权威性的树立和增强。树立权威的重要前提是，水行政执法人员必须有所追求、有所敬畏，即执法者在务实的过程中不能排斥和丢掉现代水行政执法的理念与价值，以及对终极目标的追求，同时，执法者必须充分建立对法律的尊重，必须要对其有“畏惧感”，真正树立法律至上的观念，从而才能在一言一行中自然体现出来。3.2.4强化水行政执法工作的执行力执行力可谓是现代水行政执法工作的生命，在构建现代水行政执法的起始阶段，必须在尽可能短的时间内，大幅度地增加软硬件投入，着力把水行政执法队伍建设成为一支战斗力强、能力过硬、装备先进、反应迅速的队伍，不能因为现阶段执法成本较高、执法阻力较大而放弃、放松执法，更不能采取或变相采取选择性执法。执行力与权威性紧密相连，执行力的弱化影响的必然是水行政执法机构和水行政主管部门的权威与形象，影响执法和管理工作的效力和公正性，影响法律的执行效果。3.2.5强化水行政执法组织的凝聚力现代水行政执法不仅仅要在名义上成为一个组织，还必须在实质意义上真正把水行政执法人员“组织”起来，建立充分而紧密的纵向、横向联系。上级要更多地真正关心和体谅基层执法工作的困难和艰辛，应更多地指导和支持，共同谋求推动工作开展，而不能过于责备和批评，一些带政策性的争取工作要主动拿在手上，而不是都推到基层去做，要能在全国、全省或本地区划内都形成真正的一盘棋，形成组织的凝聚力，尽量消除那些常常令水行政执法人员特别是一线人员觉得力不从心甚至心灰意冷的现象和问题，尽力让这项工作依靠法律以及规范意义上的要求来开展，而不是依赖于执法人员朴素的责任感甚至道德感来推动，影响水行政执法工作成效。理想的现代水行政执法组织应该是让所有的水行政执法人员在法律公务之外，都能在这里有一个心灵的慰藉之所、一个精神的安宁之地，从另一个层面说，这也是体现以人为本的意义所在。4现代水行政执法的基本关系现代水行政执法仍然可能存在这样那样的问题，不论是从以往的水行政执法实践来观察，还是从现代水行政执法的各方面要求来看，现代水行政执法要真正发挥作用，都还面临着十分复杂和艰难的“生态环境”问题，包括人文环境、法治环境、理念环境、经济环境和行政环境等等方面，它们不仅仅在某一方面或几方面影响和制约现代水行政执法的实践和发展，而且相互之间还生发着一定的有机作用，整体上构成“生态环境”这个“体系”而产生影响。在这个发展进程中，现代水行政执法始终面临三个现实却又非常重要的关系，即与经济社会发展的关系，与水利建设和管理工作的关系，以及水行政执法机构之间的层级关系。从一定意义上讲，前两个关系在实践中具有经常性、复杂性，存在事实上的矛盾关系，第三个关系是现行水行政执法的体制机制建设问题，在实践中还少见更新的探索。但是这三个关系都影响着水行政执法活动的形象和效率，其处理情况的好坏也直接关系到水行政执法发展的成效。4.1现代水行政执法与经济社会发展的关系现代水行政执法与经济社会发展的关系问题是老生常谈，理想与实践一直存在很大的反差。但让人遗憾的是，水行政执法虽然为经济建设和社会发展竭尽心力地服务，但也经常被以发展的名义忽略、搁置甚至批评，在行政干预仍然无法避免甚至一定程度上还比较严重的时候，其所生成的负面作用非同小可，往往也损害了人民群众的利益。水行政执法如何在执法过程中与社会经济发展有机结合，以实现最佳的社会综合效益，此即原则规定与实际结合的问题。着眼于现代水行政执法建设的要求，笔者将其与经济社会发展的关系归纳为以下三个方面。4.1.1目标一致：服务于和谐持续发展经济建设是为了更好地发展，也是为了营造更好的人居环境，经济与社会发展在本质上一致的。现代水行政执法履行政府的行政职能，也是经济建设和社会发展进程中不可缺少的内容，是更好地为经济建设和社会发展服务。在构建现代水行政执法的过程中，由于我们明确了其根本目的是保护水资源、水环境和水生态，维护人民群众的最根本权益，实质上也就是服务于经济建设和社会发展，因此，与经济社会的发展在出发点上是完全一致、无可争议的。4.1.2作用独特：提升经济社会发展品质客观地分析，水行政执法与经济社会发展之间矛盾的原因比较复杂，但症结不外是理念与方式的问题，主要表现在建设与保护、开发与执法的矛盾，实际上是经济建设与生态环境保护、促进社会和谐可持续发展的矛盾。经济建设成果显性易见，见效快，是比较直接的政绩，但具有相对短期性，而社会发展却往往需要一个漫长的过程，效果并不直接显现，甚至很长时间内还看不到明显的结果，但是这种基础性的工作却极为有益于良好社会秩序的构建，因为良好的社会秩序的内涵中既有物质内容，也不能少了精神维度，从一定意义上讲，没有了精神生活的秩序，也不成其为现代社会的秩序。因此，如果说经济建设是为了社会发展，那么它在物质生产上是显性的，而现代水行政执法则起着理性控制人为破坏自然的代价的作用，负责为公民、法人及其他组织提供一个公平、公正的环境，维护公民、法人及其他组织的合法权益的充分行使，它所提升的更是社会发展的品质与品位，提升的是经济社会发展的质量与水平，是确保经济社会得以和谐持续发展的基本前提。所以，现代水行政执法所致力谋求的人水和谐的目标，就是人民群众和社会公众的最大利益要求；现代水行政执法所体现的权利的保护和实现就是政治文明的核心所在，就是公平、公正得到体现。这个价值判断和评判标准的问题，在本质上对社会文明建设和协调发展起着重要作用。4.1.3方式特别：独立而非独自地服务经济社会发展传统水行政执法常常必须在行政指令的指挥下行事，而现代水行政执法则要求必须保证执法的独立性，在法律原则下独立判断、独立决断。现代水行政执法作为政府执政能力和行政服务体系的重要组成部分，关键是依靠法律法规提供维持社会秩序的公共服务，确保规范性、长期性和稳定性，为经济建设和社会发展提供一个良性规则保障下的自由空间。因此，它既是法治环境的营造者，也是社会主义市场经济的建设者和维护者，现代水行政执法所提供的服务不是软执法，不是不执法，而是以能管、会管的方式把该管的管好。在原则上，现代水行政执法不是阻碍发展，而是规范发展、更好更快地发展，执法虽然不能贻误发展，但也不能被发展贻误，必须找准不失法理法度的结合点；在理念上，现代水行政执法不是始终处在与相对人的对立状态，它剔除了有违现代法治理念的官本位和权力思想，更平等更公平；在方式上，现代水行政执法采取综合性的措施而非单一的行政处罚，积极地事前和事中介入，及时解决问题，避免更大的损失，致力于通过执法营造良好的社会与经济发展环境、营造良好的人居环境。现代水行政执法的服务不是独自存在和运行，它把严格执法和管理落实到服务上，在服务中主动提供帮助，既通过程序保证迅速有力地惩治违法行为，又不损害公民的合法权益；既不是以行政处罚程序作为唯一的工作程序，也不片面强调保护公民权益；既体现法律法规的刚性特点，又让经济建设中的一些政策优惠条件在法律法规的范围内得以体现，实现兼顾共赢，使严格