政府购买公共服务“全过程”绩效评价探究.docx

政府购买公共服务“全过程”绩效评价探究全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。在全面实施预算绩效管理的背景下，继续推进并完善政府购买公共服务绩效评价是优化财政资源配置、提高财政资金使用效益、硬化预算与责任约束以及提升国家治理效能的重要举措之一。自1996年我国政府购买公共服务开创至今，经过各地不断地实践与发展完善，我国政府购买公共服务“全过程”绩效评价改革取得了一些成就，但在评价程序、内容、方式和结果应用等方面仍需改进。因此，尝试将PDCA循环引入政府购买公共服务绩效评价，从政府购买公共服务基本逻辑出发，构建购买与评价闭环管理链条，实现提高公共服务供给效率和质量的同时，提升公众满意度，推动形成更加完整的政府购买公共服务全过程绩效评价循环系统。政府购买公共服务绩效目前的理论研究成果自新公共管理运动兴起以来，国外学者对公共服务市场化、民营化问题给予了高度关注，继而对政府购买公共服务的绩效问题也做了不少研究。一部分学者着重研究了政府购买公共服务绩效评价所需的相关理论、制度与评价模式。如，意大利卡塔尼亚大学教授AleSSandroAnCarani提出，政府购买公共服务绩效评价不应再将以质量和资金使用效率为考核重心，重心转移到消费者即服务受益者一方对服务的感受上。又如，在以往的评价模式中，“降低成本，提高效率”是政府购买公共服务最重要的衡量依据，但美国波特兰州立大学马克哈特菲尔德政府学院公共管理学教授PhilipJ.Cooper否认了这一观点，他认为政府购买公共服务的“有效性”“公平性”以及政府的经济投入和整个购买服务对社会责任的承担程度等才是政府购买公共服务绩效评价的关键。还有学者对绩效指标评价体系构建进行研究，英国公共部门平衡计分卡研究中心主任、谢菲尔德商学院客座讲师MOUlIinMaX提出了衡量政府购买公共服务质量的六个指标：公平、服务可近性、需求的适宜性、效率、社会认可以及有效性。还有一部分学者专注于方法论和实证分析，建立并改进了评价方法和模型。如，数据包络分析法在政府购买公共服务绩效评价的不少文献中受到了广泛运用。又如，哈弗商学院教授Roberts.Kaplan和衡计分卡协会的创始人DavidP.NOrtOn发明的绩效管理模型即平衡计分卡已被广泛运用在美国、澳大利亚、新加坡等国的政府绩效评价之中。美国迈阿密大学市场营销学教授A.Parasuraman、美国北卡罗来纳大学商学院教授ValarieZeithaml和美国德州农工大学营销学教授1.enonard1.Berry将“顾客满意度”作为绩效评价的重要维度之一，总结出衡量服务质量与满意度的十个重要因素，构建了SERVQUA1.服务质量衡量体系。此外，我国学者也对政府购买公共服务绩效做了一些理论性的研究。笔者在中国知网检索数据，从中国引文数据库的数据来看，搜索到关键词为“政府购买服务绩效”的文献共513篇，以期刊文献为主，其中核心期刊174篇。中文社会科学引文索引收录刊121篇，中国科学引文数据库收录刊5篇。从年份来看，2010年起相关研究增长趋势明显加大，2016年达到顶峰，共有文献136篇，可见这一领域越来越引起学者的重视。我国一部分学者在研究相关理论、制度与评价模式时，更倾向从“为什么评价”“谁来评价”“评价什么”“如何评价”等基本逻辑来展开研究。山东大学政治学与公共管理学院教授黄春蕾认为，绩效评估主体的不同将会给评估结果带来极大差异，必须实现多元主体参与评估以及对多元主体自身进行评估。上海交通大学国际与公共事务学院教授徐家良提出，政府购买服务绩效评估应包含需求评估、过程评估与结果评估的整体评价体系。北京联合大学人大研究所崔英楠讲师提出，我国政府购买公共服务绩效评价应制定绩效考核评价制度，并设立专门监督检查机构，将政府、社会组织、服务对象、第三方评估机构等均纳入绩效考核评估主体。在绩效评价指标体系构建方面，国内学者对指标体系的内容、原则、权重、算法等都有所研究，如南京市审计局的张璇基于平衡计分卡理念设计了政府购买公共服务绩效审计评价体系，用来衡量政策执行绩效、资金使用绩效、服务管理绩效和社会绩效。在评价方法、模型方面，国内学者更多是参考国外已有方法与理论模型，再运用国内数据加以实证分析。如，清华大学公共管理学院的王春婷基于政府成本、效率、社会公正度和公众满意度，建构了政府购买公共服务绩效概念模型。兰州大学教授包国宪以SERVQUA1.模型为参考，构建了包含有形性、可靠性、响应性、信任感和人性化五个维度的政府购买居家养老服务质量评价模型。综合以上研究成果，可以看出国内外学者对政府购买公共服务绩效问题的研究兼具广度与深度，国外学者倾向于针对绩效评价的某一方面展开深入研究，注重评价的价值取向和衡量维度的确定，评价方法与模型的设计比较成熟，不少成果已经得到了实践的认可及应用。国内学者更多关注评价的必要性与覆盖性，注重从理论角度建构评价体系。同时，国内研究呈现出分散化特点，从全过程与全链条视角研究政府购买公共服务绩效评价的成果不多。因此，本文立足于“全过程”视角，从绩效目标管理到绩效运行监控，再到结果验收检查，最后实施处理改进，实现内容的全覆盖以及过程的全程化，形成绩效评价PDCA循环系统，推进政府购买公共服务的完善与深化。推进政府购买公共服务“全过程”绩效评价改革的现状自2013年国务院办公厅发布指导意见推进政府购买服务以来，我国政府购买公共服务改革取得长足进展。受此改革的影响，我国服务类采购的规模呈现快速上涨趋势，2018年我国服务类采购规模为12081.9亿元，比上年增长35.7%,其中政府向社会公众提供的公共服务规模为6376.4亿元，占服务类规模的52.8%。然而，如此之大规模的政府购买公共服务是否满足了公众需求，提升了服务质量和公众满意度，是否真正推动了财政资金的提质增效，还需要通过政府购买公共服务绩效评价进行具体衡量。从现实看，我国政府购买公共服务绩效评价工作取得了一定的成效，但仍然存在亟须改进之处。首先在绩效评价环境方面，政策虽逐步健全但执行尚需加强；信息公开基础虽基本建立但规范性欠缺。从政策环境来看，2013年至今，中央和地方主要围绕政府购买公共服务绩效评价办法和第三方评价机制作出具体的制度安排，制度的约束与指导作用逐渐发力，但在执行层面还有待进一步加强。我国有关政府购买公共服务的正式文件起源于2013年的关于政府向社会力量购买服务的指导意见，其中对政府购买服务的绩效评价做了相关规定。2015年开始，不少地方以工作文件和通知公告的形式单独对政府购买服务绩效评价工作做了相关规定与指导。2015年11月10日，北京市财政局发布关于推进市级政府购买服务项目绩效评价管理工作的通知，最早布局政府购买公共服务绩效评价工作；同年12月17日，天津市财政局印发天津市市级政府向社会力量购买服务监督检查和绩效评价管理暂行办法，明确了严格的绩效评价程序；2017年3月9日，河南省财政厅印发河南省政府购买服务绩效评价暂行办法，以加强政府购买服务的管理；2018年10月15日，江苏省财政厅、民政厅印发江苏省政府向社会组织购买服务绩效评价办法的通知，对政府购买服务绩效评价的内容、程序、结果及应用等做出了详细规定。2018年7月30日财政部正式发布关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见，强调要明确相关主体责任，积极推进政府购买服务第三方绩效评价工作，一些地方也在该文件的基础上陆续出台了地方文件。河北省财政厅早在2015年1月20日就印发了向第三方购买省级财政支出绩效评价服务管理暂行办法的通知，规范向第三方购买省级财政支出绩效评价服务行为。随后，宁夏自治区财政厅、云南省财政厅、贵州省财政厅也发布了相关办法和通知来部署第三方评价工作的实施。进入2019年，辽宁省财政厅和浙江省财政厅也出台了相关文件，可以看出已有不少地方从政策层面明确了深化政府购买服务第三方绩效评价工作。从中央到地方，越来越重视政府购买公共服务的绩效评价工作，但还可以明显看到，中央层面有关政府购买服务绩效评价的文件主要是有关第三方评价的规定，而且第三方评价机制缺乏相配套的管理办法或实施条例来指导地方开展绩效评价工作，响应相关文件的地方数量较少，多地还未从政策规章层面强调政府购买公共服务的绩效评价工作，已有政策规章也存在不全面、不细致等问题。从信息公开情况来看，围绕政府购买服务信息平台的建设布局，从中央到地方都对政府购买公共服务绩效评价的信息公开进行了广泛探索，取得一些成效的同时，信息公开依然还有很长的路要走。2017年11月财政部发布关于政府购买服务信息平台运行管理有关问题的通知，要求各省级政府购买服务管理部门建设当地“政府购买服务信息平台”，以加强政府与社会、中央与地方和部门之间的信息沟通和工作交流。笔者对31个省级部门和5个计划单列市、1个兵团的政府采购网站和财政厅网站相关购买服务信息和平台建设情况进行了整理汇总，截止到2018年8月，已有24个地区（含计划单列市、新疆兵团）建立了政府购买服务信息平台。除信息平台外，有些地区财政厅、财政局网站设有政府购买服务专栏，主要公开相关政策法规与一些购买项目开展情况。笔者统计发现，全国共有9个地区在财政厅/财政局网站设置了政府购买服务专栏，其中，未完成平台建设的17个地区中，有5个地区在财政厅网站设有政府购买服务专栏，还有两个地区在政府采购网站设有政府购买服务专栏。所有专栏的信息质量参差不齐，湖南省专栏信息最完整全面。很多既没有信息平台也没有设立专栏的地区，政府购买相关信息分散在相关网站的不同版块里。就政府购买公共服务绩效评价的信息公开情况而言，一些地区版块设置明显不符合财政部平台建设要求，存在栏目设置不全、内容缺失、平台入口难找等问题，绝大部分信息平台的主要栏目缺乏财政数据、绩效评价、监督检查、意见反馈等重要内容，部分地方政府购买服务相关信息主要设置在财政厅或财政局网站，并未重视购买服务信息平台的建设。目前明显设置绩效管理版块的仅有上海市政府购买服务信息平台，此外还在天津和北京两地相关网站上有看到少数绩效评价的信息。另外，政府购买服务预算还未完全实现单列，到2018年年底，仅有北京市、天津市和福建省在2018年部门政府采购预算中公开了政府购买服务预算金额，其余省份均未单独公开预算数据。其次绩效评价程序方面完整性有待加强。在地方探索中，政府购买公共服务绩效评价程序逐步走向完善，不少地方要求建立包含评价主体、绩效目标、评价方案和结果应用的评价程序。如，上海市在其购买服务信息平台公布的绩效评价项目中，评价程序体现为：项目基本信息（购买主体、承接主体、预算）、绩效目标、评价信息（评价主体、评价方式、评价结论）、主要绩效情况四部分，绩效结果主要反映预算执行情况、效果体现、项目完成情况、主要问题、改进措施等方面。尽管如此，就笔者调查了解在政府购买服务绩效评价的具体运行时，大部分地区评价程序不够充分的问题依然突出，并主要体现在以下几个方面。一是缺乏事前评价，评价程序主要评价购买过程，缺乏项目实施前的立项和决策评价，对结果应用的评价也较少；二是绩效目标设置不够细化，缺乏评价标准，一些项目事中评价没有明确成文的标准，现场核查力度弱，甚至无相应评价记录或书面报告，评价结果流于形式；三是对服务满意度的重视程度不够，服务满意度赋权重较小；四是事后评价工作缺乏具体验收标准，结果应用不强，有些项目在验收环节也缺乏具体的明文标准，评价结果实际应用范围与政策要求存在差距。再其次是评价主客体的参与程度有带提升。各地方在工作文件中都明确了由购买主体、财政部门或预算主管部门、服务对象、专家和第三方机构等组成的多元主体综合评价机制，并依据购买项目的预算金额大小或重要程度分层次组建评价小组。但在具体实践中，多数项目的评价主体为预算主管单位，采用自评方式进行打分，部分项目也引入了第三方机构评价。服务对象作为重要的评价主体之一，主要以问卷调查和走访的形式参与了服务满意度评价，评价客体主要是承接主体。如，北京市已在预算绩效管理中推行了事前评估和事中绩效跟踪的做法，邀请多元社会主体开展“参与式预算”，取得了良好效果。但在更多项目具体的绩效评价过程中，大部分政府购买公共服务项目评价主体还是以政府部门为主，客体仅仅为承接主体，第三方评价参与度不足。首先，评价主体依然由预算主管部门和购买主体组成，第三方参与评价的项目较少，多数项目由预算主管部门通过自评打分完成，容易造成评价结果主观性强、总结不全面的问题，未建立起多元主体综合评价机制。其次，评价客体单一表现为缺乏对购买主体和服务对象的评价，主要针对提供服务的承接主体合同履行与预算执行、服务完成情况等开展评价，没有对购买主体的需求论证、供应商选择、监督检查等工作进行绩效评价。最后是评价结果的应强化落实到位。多个地方政府提出，绩效结果一是应作为财政安排预算、编制项目预算、结算经费、信用评级的重要依据；二是应在信息公开的要求下在相关平台公开购买信息和评价报告以便接受社会监督；三是依据承接主体所得到的评价得分和等级划分判定是否获得承接购买服务的优先资格。一些地方已经开始将项目结果和评价结果向社会公布，接受社会监督，对项目评价制定绩效得分和绩效等级。此外，评价结果的应用主要体现在一些地方将评价结果与预算安排相结合，一些地方在公开的绩效评价报告和结果中也提出了整改建议与措施，并反馈给承接主体。尽管在制度规章层面多地都在强调评价结果的应用，但实践中落实情况却不尽如人意，评价结果没有统一的结果反馈形式与监督渠道，极少部分地方公开了绩效评价结果，对结果应用的披露更是少之又少，评价结果应用也多是一些表述不明确的文字总结。在已有的对购买公共服务评价结果的公开中，预算执行情况还未完全应用于下一年度政府购买公共服务预算安排，评价结果中无法看出交由第三方提供是否带来了效率和质量的双重提升。在国家社会管理局对社会组织的评级中，还未将社会组织承接购买服务的能力作为评估指标。构建政府购买公共服务“全过程”绩效评价的PDCA循环系统基于前文对政府购买公共服务绩效评价现有理论和我国政府购买公共服务绩效评价改革的现状分析，笔者以构建全过程预算绩效管理链条为目标，将绩效评价渗透进政府购买公共服务链条的每个环节，尝试搭建完整的政府购买公共服务“全过程”绩效评价循环系统，以期真正实现政府购买公共服务的提质增效。图一所示，是笔者设计的政府购买公共服务绩效评价逻辑框架图。从政府购买公共服务绩效评价的逻辑起点出发，要解决的基本问题是“谁来评价”“为何评价”“评价什么”“如何评价”“评价运用”“对谁评价”，它们对应在绩效评价框架中，评价主体与评价客体的界定可形成独立要素，作为开展绩效评价的重要前提，“为何评价”可转换为绩效目标设定与立项准备评价，“评价什么”则对应项目内容，“如何评价”对应评价程序的开展与评价方式的选择，“评价运用”对应项目评价结果的公开与应用。本文拟借助PDCA循环形成全过程绩效评价链条,立项准备导向“目标管理(Plan)",项目内容导向“绩效监控(DO)”，评价程序与方式导向“验收检查(Check)”，处理改进导向“结果应用(Act)”,在整个政府购买公共服务项目中形成PDCA绩效评价循环过程。从“立项准备”到“结果应用”，是覆盖政府购买公共服务所有环节的一个全过程链条，从“目标管理”到“处理改进”，是政府购买公共服务的一次完整绩效评价循环，将全过程链条嵌入至循环评价系统中，形成绩效评价循环系统。在这一循环系统中，既涵盖了政府购买公共服务的购买环节，也囊括了购买前的一系列立项准备工作和购买后的结果应用问题，且并未将结果应用视为评价工作的终止，而是将好的成果作为下一循环的评价标准，不好的结果与出现的问题作为下一次的绩效目标重点去解决。在此基础上，笔者希望从更高的视角探索开展绩效评价的整体环境，因此将制度设计和信息公开情况也作为绩效评价的组成要素。“全过程”绩效评价PDCA循环系统如图二所示。此外，为构建更加健全的“全过程”绩效评价PDCA循环系统，笔者认为以下六个方面有待完善。第一，优化评价环境。优化评价环境有利于加强政策引导效应与信息公开力度，对应全过程绩效评价PDCA循环系统的外围环境设置。一是以政策推动实践，以实践完善政策。在中央和地方政策的指导下，下一步需要一系列相关实施办法、管理条例的辅助来进一步催化绩效评价的落实，各地也需出台相关配套措施以及各部门具体实施办法和方案确保政府购买公共服务绩效评价政策的有效落地，避免落实路径的不通畅导致政策执行出现偏差。二是规范信息公开渠道，深化信息公开内容。还需各地加快建设“政府购买服务信息平台”并不断充实平台内容，将政府购买公共服务项目的绩效评价信息也公开在平台上，既便于统一管理，也方便评价主体通过平台信息参与监督。三是完善财政部门网站的相关信息，在明确政府购买公共服务具体范围的基础上，将政府购买公共服务预算纳入当前预算管理格局，强化资金管理。第二，引入多元评价主体，开展双向评价。明确界定评价主体与客体，有利于实现多元主体评价与双向评价，对应全过程绩效评价PDCA循环系统的两端主客体设置。一是积极引入专家学者、第三方评估机构、行业协会商会、公众、媒体等多元主体共同参与评价，尤其是研究机构、高校、中介机构等第三方机构，以其独立性和专业性提高评价结果的客观性。二是绩效评价不只是评价承接主体的服务供给行为，也要对购买主体进行评价，评价购买主体在购买过程中是否进行了充分的需求论证和项目论证，是否严格按照购买程序选择供应商，是否存在寻租，以及项目开展过程中出现的问题是否需要追究购买主体相关责任，各部门之间是否及时有效进行了沟通协调。第三，强化目标管理，核定立项信息并制定标准。政府购买公共服务链条向立项环节的延伸需要绩效评价的及时跟进，有利于检验购买行为的必要性与可行性，对应全过程绩效评价PDCA循环系统的“P目标管理”环节。一是运用SMART原则评价绩效目标设置的合理性和细化程度。绩效目标应兼具效率导向和质量导向，可应用目标管理中的SMART原则（编者注：SMART原则由管理学专家PeterDrCUker在其著作管理实践一书中提出，S代表SPeCifiC专业的、M代表MeaSUrable可衡量的、A代表AttainabIe可达到的、R代表ReleVant相关的、T代表TinIe-based有时间期限的。）评价绩效目标是否是“专业的”“可衡量的”“可达到的”“相关的”“有时间期限的“，在这一过程中也可剔除只注重走流程、凑政绩，借政府购买服务名义变相融资的项目，同时，绩效目标也可作为项目跟踪评价和事后评价的重要判断依据。二是评价项目的必要性与可行性。通过立项论证评价某项服务是否符合公众需求，由社会组织供给是否更有效率，防止通过政府购买公共服务推卸政府职责，反而多耗费了人力财力。三是评价决策程序的科学性与有效性。保证招投标过程的合法合规、公开公正，严格社会组织准入门槛，做好资质审查，摸清组织机构设置、人员配置和分工情况，检查合同内容是否明确、公正。四是依据预算编制同步设计评价指标体系。指标体系应全面完整，对政府购买公共服务的效率和质量都设置细致的指标进行评价，多采用量化指标客观衡量绩效，尤其要增加服务质量和满意度评价指标的权重。五是制定明确具体的项目验收标准和评价标准。依据绩效目标，制定中期验收标准和结项验收标准，保证绩效目标的有序实施与完成。第四，实施绩效监控，全方位评价购买过程。加强绩效监控，有利于及时发现并解决问题，对应全过程绩效评价PDCA循环系统的“D绩效监控”环节。一是跟进项目实施，监督预算执行效率。检查项目进度，在项目进度出现迟缓时，及时找出问题，分析原因，把不能及时解决的问题记录下来放至结果应用环节处理。相关部门及时跟进预算执行情况和财务情况，检查资金拨付与使用效率，对资金使用是否合规、融资现状是否存在隐患等加以评价。二是检查合同履约情况，评价各主体履责是否到位。检查项目实施是否符合合同规定，评价政府及相关职能部门在购买过程中的行政效率、验收力度、问题处理效率、部门间沟通与协调能力等。三是着重评价服务质量，多渠道了解公众满意度。按照绩效目标和验收标准衡量服务质量，通过评价指标体系进行打分与量化，并拓宽公众参与渠道，了解公众对服务的满意度。第五，完善评价程序，运用多种评价方式衡量绩效。评价程序的完善和评价方式的多样化有助于评价结果走向全面与客观，对应全过程绩效评价PDCA循环系统的“C验收检查”环节。完善评价程序，既是对项目进行全过程评价，也是实现评价程序的全过程。一是事前评价、事中评价与事后评价相连结。通过评价程序有效衔接防止购买过程产生信息不对称，每一阶段的评价结果都可作为下一阶段绩效评价的参考，对于容易产生问题的环节重点反复评价。二是定期检查与随机抽查相结合。建立定期检查制度，同时结合随机抽查方式，不定期检查绩效目标完成情况。三是中期验收与结项验收相联系。严格按照验收评价标准进行中期验收并形成书面报告，在结项验收时，结合中期验收报告的评价结果，对项目的整体成果进行验收，评价中期验收的结果应用情况，并对整体结果提出相关整改要求。拓展评价方式方面，一是扩大第三方评价范围，积极采用专家和第三方机构评价机制，第三方机构对出具的评价结果真实性负责，同时，重视人大代表、政协委员、社会公众等的评价结果，让社会监督发挥实质作用。二是优化评价指标体系，各地应根据政策要求和地方实际情况设置具备实际意义的评价指标体系，多使用一些量化指标，使用专业的统计方法和评价模型衡量绩效。三是依据购买与评价链条的时间序列，设立动态追踪与监控机制，结合中期验收和不定期抽查的评价方式，实时监督与评价购买行为，及时发现问题解决问题。第六，加强结果应用，落实评价意见与建议。加强评价结果应用，有利于改进政府购买公共服务绩效，对应全过程绩效评价PDCA循环系统的“A结果应用“环节。一是做好项目总结与结项存档工作，及时公开项目信息与评价结果，接受社会监督。二是建立激励相容机制，使社会组织有动力不断加强自身建设，提升服务品质，在后期招投标中也更易中标，从而形成一个螺旋式上升的良性循环，实现提高供给效率、提升服务质量、培育社会组织的三重目标。三是对于评价结果提出的改进建议及整改要求，相关部门也在一段时间内进行整改检查。四是运用评价结果总结购买过程中未解决的旧问题，识别当时未发现的新问题，通过问责机制逐级追究主体责任，将未解决的问题投入下一次绩效评价循环，在下一次评价中作为主要的绩效目标加以解决。未来完善政府购买公共服务绩效评价的总体建议近年来，政府购买公共服务规模快速攀升。从2018年我国政府采购规模中服务类采购规模35.7%的年增长率以及公共服务52.8%的占比可以看出，服务类采购规模的大幅增长。但规模增长的同时未来我国各级政府还需对政府购买公共服务绩效评价及时跟进和完善。首先是树立绩效意识，强化绩效管理理念。已经建立的财政支出绩效评价框架与正在全面实施的预算绩效管理是建立现代财政制度、提高政府治理效能的重要导向，必须树立和强化政府与社会组织的绩效意识，将绩效管理理念渗入到政府购买公共服务的全过程中来。其次是为政府购买公共服务的绩效评价工作创造一个良好的环境。制度建设与政策效应的推动、健全的信息公开机制既是绩效评价有效开展的基本前提，也是完善政府购买公共服务制度的重要举措。再其次是完善政府购买与评价链条。按照PDCA循环开展绩效评价链条，强化绩效约束，在不断地循环评价中推进政府购买公共服务制度发展。最后是重视评价结果的反馈与应用。评价结果的有效应用是提升政府治理能力、节约财政资金的重要手段，应让评价结果真正发挥其实质性作用,积极推动社会的可持续发展。