英国大学中的共同治理与弹性学术参与模式.docx

英国大学中的共同治理与弹性学术参与模式编译自 Susan Lapworth, Arresting Decline in Shared Governance: Towards a Flexible Model for Academic Participation. Higher Education Quarterly, Vol. 58, No. 4, October 2004, pp 299314.耿益群北京师范大学国际与比较教育中心博士，新华社特约分析员由于市场因素不断介入高等教育领域，在英国高等教育领域中以“法人”（corporate）为中心的治理模式与传统的“协商”（consensual）的学术途径之间的张力不断加强。很多人很不情愿看到学术人员在院校管理中的作用的削弱，很多学者开始关注所谓“共同治理”（shared governance）的传统是否能够延续下去的问题。有些学者持非常乐观的态度，认为“共同治理”的传统不会衰落，学术人员可以通过将“法人”模式与“协商”的模式相结合的方式成功地参与院校管理。通过对20世纪70年代以来高等教育领域学术人员参与程度降低的历史的审视，学者们分析了大学中“法人”治理模式所存在的根本问题，提出了具有弹性的共同治理模式。一、至高无上的学术权力1974年，穆迪和尤斯泰斯（Moodie & Eustace）认为英国大学管理中的权力应由学术人员掌握，因为只有学术人员才具有能力和资格来规范学者的公共事务。他们通过伦敦大学自1836年以来管理结构的变化说明，20世纪英国大学管理权力从外行控制向由学术人员控制的转变，大学的管理越来越由学术评议会（Senates）主导，形成了自我管理的学院式的结构（collegial structure），学术人员以“绅士的风度”参与实际管理。显然，20世纪英国的大学主要是内部自我管理的机构，几乎在所有主要领域的决策都是由学术人员做出的。1974年，这种状况并没有发生什么变化，与三十年前没有什么区别。2002年，学者迪尔洛夫（Dearlove）进一步说明了这一事实。他认为，应该谨慎做出“协商”的大学管理模式已成为昨日黄花的判断。他对自我管和学院式风格（collegiality）的概念进行说明，认为学院式风格指的是财政独立、民主参与、共同的价值观、学术人员的平等地位、将非学术人员排除在外。穆迪和尤斯泰斯认为，评议会是做出学术决策的重要场所。但是他们认为学术评议会并非一个包括所有学者在内的平等的机构，事实上，评议会更多地是由教授职位的学术人员主宰，并不能够代表院校的所有领域。因此学术自我管理内部产生一系列的张力，诸如拥有权力的学术人员和没有权力的学术人员之间的张力问题，必须得到解决，否则就无法讨论目前学术人员参与院校管理的问题。穆迪和尤斯泰斯所探讨的学术人员至高无上的权力发展到今天，在高等教育领域已经发生了很大的变化。精英的高等教育体系已经发展为大众化的高等教育体系、大学的资助不断减少、外部审查越来越多等等。因此，有学者认为，与大众化和市场化相关的各种因素使得大学独立自主的权力难以为继。大学不再是由国家资助的、财源充足的自治机构，学术人员也不能够再以学院式的民主方式管理自己，也不能够再按照自己的选择进行教学和研究。目前，教师评议会和教授会（Faculty Boards）阻碍了院校对外部环境做出迅速反应的能力的发展，并在寻求咨询和协商的文化和快速做出复杂决策的要求之间产生了张力。应该认识到，与1992年以前的院校相比，1992年以后的一院制的高等教育机构的管理模式中，至高无上的学术权力已不复存在，学术委员会（Academic Boards）的权力受到削弱和限制，学术人员在院校中的呼声日渐微弱。但高等教育中的很多因素还和从前一样，比如，教学和科研以及大学的组织特点等。这些特点使得即使发生了很大的外部环境的变化，高等教育中的学术人员参与管理的机制仍然能够得到加强。值得注意的是，穆迪和尤斯泰斯曾指出自我管理的学术人员应该对“他人”负责。随着高等教育的变化，“他人”的构成也发生了变化，并成为大学管理中一个重要的因素。“利益攸关者”（stakeholders, 包括学生、雇员、资助委员会和社会等）成为一个时髦的词汇。问责（accountability）和效率的要求促使大学追求管理效益。同时，对学术人员不能够管理其自身事务的批评之声迭起，似乎使得在大学内部建立一个由外行主宰的管理机构变得越来越重要。二、管理机构的作用目前英国大学的立法框架中，都视管理机构（the governing body）为大学中最重要的机构。英格兰高等教育资助委员会（HEFCE）明确指出董事会（Council）是院校的管理机构，负责大学从英格兰高等教育资助委员会获得的资金依据“1992年法案”得到合理的使用。大学董事会主席委员会（CUC）也指出，董事会负责大学事务的最终决定权，并罗列了在立法范围内董事会成员的一系列的关于健康和安全、保护言论自由等方面的职责。规范学者对公共事务的权力现在归管理机构所有，学术人员的参与管理的活动被边缘化：管理是针对学术人员的，而不是由学术人员进行的。这种模式对“共同治理”模式造成了直接的威胁，在董事会的规范下，如何实现学术人员“共同”的管理作用的问题令人难以回答，似乎管理问题已经远离学术人员。关于的管理问题以及董事会等管理机构的观点很多，杰瑞特（Jarratt）认为，董事会应该将其权力置于“保守的”评议会之上；迪尔英（Dearing）强调，董事会是大学的最终决策机构。最近，兰姆勃特（Lambert）的观点最为引人注目。兰姆勃特出身于商界，自称为高等教育的革新者。他非常欣赏法人治理模式，认为其依据是1992年的法案，而根本没有考虑这种模式是否适用于大学。在他的著作的关于大学管理的章节中，除了必须在介绍部分谈到“学者共同体”（communities of scholars）之外，很少提及学术群体，就更不用说学术人员在大学核心事务管理中的作用了。1996年，诺兰（Nolan）曾在“凯德勃雷报告”（the Cadbury report）中强调由非行政人员对大学进行监督，以应对公共部门问责的要求。兰姆勃特舶来了这种监督作用，认为管理机构应该建立监控机制以对外部问责做出反应。但要求这些管理机构的措施要符合院校的任务和战略、符合院校长远的计划，达到绩效指数和年度预算要求，符合利益攸关者的利益。这种对利益攸关者的要求的关注，尤其是在大学的教学和科研与当前政府政策相结合的情况下，由于这些利益攸关者促使管理者为短期的利益所驱动，对大学造成了真正的威胁。共同治理的机制可以保护学术人员在所有利益攸关者中占有一席之地。应该注意到，“凯德勃雷报告”的建议没有强迫非行政管理人员负责此类事务，而是希望将此类事务留给行政人员处理，比如说，副校长和其他高级管理人员，他们应该毫无疑问地具有这种能力。巴尔福（Bargh）等认为，这种管理人员是作为代表院校的理智的法人还是作为使院校保持高水准的委托人问题仍然没有的到解决。这一问题在“兰姆勃特报告”发表之后似乎得到了解决，报告的建议似乎对两者都很有利，但至于由外行组成的管理机构的效率问题则仍然没有解决。这些管理人员如何在一年四次会议中解决这些外行既能够有效地担任其行政职务又能够充分了解院校呢？由此，可以清楚地了解在此类管理模式之中学术人员的作用的真正问题所在，也能够清晰地了解到在一个主动的、有很大权力的外行管理人员与一个被动的、充满抵触情绪的学术人员之间的紧张的关系，这也是为什么需要共同治理的原因所在。然而，应当避免将法人管理模式视为对于一般公共部门不适用，尤其对于高等院校来说。海格斯（Higgs）认为非行政人员的作用在于其能够提供某些帮助，提供一个不同的法人管理模式，在这一模式中能够平衡非行政人员和行政人员的权力。他指出，在董事会中至少应该有包括主席在内的一半成员是非行政人员，而行政人员在董事会中也应该有很强的力量。“海姆佩尔报告”（the Hampel Report）是对“凯德勃雷报告”的进一步革新，加入了一些谨慎的假设，指出应当关注结构和过程问题，认为一味地认为所有关于结构的规则和条款都能够成功的发挥作用的想法是很危险的。如果不能够保证法人管理模式能够成功地在商界发挥作用，那么应该对这种结构是否能够在学术解发挥作用更为谨慎。从这两种关于法人管理模式的观点中可以看到，没有唯一的“法人”管理模式，而且，有各种各样的例子，这些例子都各有其优缺点，都可能不同程度地与大学相关。因此，仅仅因为“迪尔英报告”和“兰姆勃特报告”认为那些模式不适合就简单拒绝所有来自私利部门的经验教训是非常愚蠢的行为。对于1992年以后的大学来说，这种重点向管理机构转变的状况，要求修改其目前的法定的机制，以使之融入“引进的、问题重重的、商业气息浓重的模式之中，并高度依赖非行政管理人员”。这里可以看到，共同治理衰落的一个极端的例子，而共同治理正是在兰姆勃特模式中所急于抛弃的东西。在1992年以前的两院制的院校中，重点发展管理机构也引起了在董事会和评议会之间的紧张关系，主要表现在学术事务当中。即使大学宪章没有明确的立法规定，评议会也一般被认为是关于学术事务的最高决策机构。因此，有必要重新估价和重新界定董事会和评议会之间的界限，在1992年以后的院校中需要重新估价和界定管理委员会（Board Governors）和学术委员会（Academic Board）之间的界限。至少需要所有与这两个机构相关的人员共同了解彼此之间的关系。施埃托克（Shattock）指出，关于管理机构有效性的最突出的一点是越来越大的对于董事会与评议会或学术委员会之间的关系的问题的兴趣以及管理机构和行政机构之间的关系的准确界定问题。这阻止学术人员参与大学管理程度的降低，并为共同治理的延续提供有益的动力。三、学术工作的组织和管理主义（managerialism）的兴起通过对学术人员参与管理的程度的降低状况从穆迪和尤斯泰斯生活的时代到兰姆勃特生活的时代的历史性的考察，可以看到这一阶段在高等教育领域的重要变革。然而，目的不是仅仅为了简单了解管理机构和学术群体之间的简单而直接的关系问题，而是为了了解围绕学术人员参与大学管理的复杂演变过程所产生的一系列的问题。这些问题包括，政府政策的变化、学术工作的本质、大学的管理以及学术人员本身选择参与管理的程度等。迪尔洛夫（Dearlove）从大学在创造和传播知识的作用中的组织影响出发，认为学术人员作为职业人员，知识的手工艺者，需要具有自主独立工作的权力。这种自治通过良好的精英制度中的自我管理和整体的学院式的传统得以维系。传统的小规模的精英模式下到大学教学和科研工作的特点要求将学术劳动过程视为一种自我规范、前福特主义（pre-Fordist）的手工艺活动。正如迪尔洛夫充满希望地指出的，这种手工艺活动的界定，没有将其常规化，又不允随意的外部的科层控制。科层控制是在大学从精英机构发展成为大众化机构后才被引入到大学之中的。这在教学方面更为明显，传统的方式被摒弃，要重新评估什么是最有效的方式，在这些方式中教学的组织和管理成为必要的手段。从指向内部的手工艺的过程发展成为指向外部的类工业的运作形式，这种形式要求在院校水平的高度整合和协调。研究活动不需要同样程度的院校组织，似乎能够抵御这种海尔赛（Halsey）定义为被无产阶级化（proletarianisation）的命运。但是即便在研究领域，院校对良好绩效的要求也促使院校积极管理科研过程，实施企业化的管理。如果说学术工作在过去意味着独立和自我管理，现在则越来越强调院校在大众化的体系下对教学的管理，这引起了一系列的关于学术人员在某些领域中的作用的问题，这些领域传统上被认为是学术人员无可争议的领地。在“手工艺劳动者”和在核心学术事务的决策过程中的管理人员潜在的冲突构成了对于共同治理的又一威胁。这种问题在1992年以后的大学中更为普遍，但在宪章大学中也越来越明显。由学术工作的无产阶级化和非职业化所产生的矛盾不可避免地与管理主义的兴趣相关。迪姆（Deem）采用了“新管理主义”的概念，认为，这是一种试图理解和分类的方式，试图将适用于媒介和营利型的商界的管理技术应用于公共部门和自愿组织。而在竞争性的公共部门组织中强调短期目标和成功，这些是通过冒险和企业家的热情实现的。这种短期主义与兰姆勃特的外行管理院校满足外部利益攸关者的要求的作法相吻合。在杰瑞特的报告中，管理主义模式被作为范例。其目标是要促进和协调大学管理的有效研究，被认为是重新确定大学的权力。巴尔福等人也支持这种观点，发现在杰瑞特的建议中不是将权力转移的由外行控制的董事会，而是将权力转移到由副校长领导的主要的行政人员的高级管理团体。即使在1992年之后的院校中，管理机构的重要性在立法中也遭到削弱。杰瑞特报告的主要内容是副校长应该是主要的行政人员，施埃托克则警告说会产生“粗暴管理”的危险，并对这种措施是否有效持怀疑态度。同样持怀疑态度的马丁·特罗（Martin Trow）认为，将大学像公司一样地组织起来，实施科层管理，具有明确的权力分级以确保命令能够明确传达并得以执行，这在大学中的前景非常模糊。这在管理主义和学术工作无产阶级化的背景下显得非常重要，迪尔洛夫采用了这一观点，他认为大学与其他的法人组织不同，管理人员不能亲身从事他们所希望的教学和科研工作，科层的权力比较弱，从上到下的改革教学和科研的方式以及改革大学组织的方式肯定会问题百出并受到抵制。对于1992年以前的大学是否变得更加有管理特色，尚可持怀疑态度。巴尔福等人最近的研究提出了一个更加平衡的观点，认为当前副校长的作用是高度政治性的，但并不是主要的行政人员。他们认为，尽管发生了变化，副校长仍然具有学术领导人的作用，通过工作网络、游说和劝说发挥作用，而不是变得像管理人员的工作。这一观点表明，除去不可避免的削弱，与关于管理主义的问题相比较，学术人员参与管理的障碍并不是多得不得了。四、防止共同治理的进一步的削弱通过审视在现代条件下削弱学术人员参与管理的各种原因（这些原因包括重视管理机构的作用、学术工作的性质和管理主义的兴起），可以了解到进一步的削弱不仅是学术人员所不情愿看到的也是可以避免的。大学的核心事务优秀的教学和科研仍然没有改变，正如穆迪和尤斯泰斯所指出的，政府所拨给大学的财政资助必须最终取决于大学为什么而存在。从事教学和科研的学术人员必须继续为大学管理作出贡献，尽管存在各种问题。施埃托克认为，大学的学术人员在制定战略计划中的关键作用不容忽视，因为市场是由那些学术人员可以利用的因素所主宰的。尽管现代环境的要求改变了组织模式，但成功的大学是那些通过寻求规范学者公共事务的途径真正认识到学术工作的性质的大学。布劳（Blau）在30年前曾提出过学术机构如何对付科层制与学术互不相融的困境的问题。为了在当代大学中寻求建立共同治理的模式和解决布劳所提出的问题，应当了解大学的组织特性：大学是结构松散的、底层重型的、职业协调型的组织。迪尔洛夫指出，寻求法人主义和学院式的风格之间的平衡也是同等重要的，每所院校要根据各自的特点寻求适宜的管理模式。迪姆认为应该充分汲取新旧两种因素的优点，而不是酒瓶装新酒也不是新瓶装旧酒，这种过于简单和虚伪的作法对于各院校来说是非常危险的。例如，兰姆勃特的方式会让很多人感到不安，对于许多院校来说，采用这种方式是轻率之举。因此，需要明确外行成员的作用，进行有效的评审，以避免商业界所经历的教训。因为，要将规范事务的权力明确置于管理机构的手中，这些工作都是非常必要的。有效的董事会是必要的，但是检查和监督的作用与集中精力促进院校实现其战略目标的动力相比较而言，则是不可同日而语的。有些学者开始关注管理机构和学术共同体之间的关系问题，这说明一个线性的共同治理模式可能产生三种不同的关系：（1）董事会是学术共同体的重要伙伴；（2）董事会是学术共同体的附属物；（3）董事会是一个远离学术共同体的，高高在上的主宰的管理机构。但事实上，情况更加复杂，远远不止是这种一维的模式所能说明的。巴尔福曾经指出，行政人员介入传统的双元的董事会和评议会之中，能够建立一个两元的三角形的共同治理模式，其中有三者介入：董事会、评议会和行政人员。这一模式中，行政人员是管理机构规范作用的缓冲剂，将管理命令传达给学术共同体，同时确保学术人员的观点应用于院校发展之中。但应当警惕的是，行政人员可能会仅仅成为从上至下进行宣传的传声筒。这些模式都不能说明当代共同管理制度的复杂性。没有唯一正确的共同治理模式，因此有必要说明共同治理的各种条件，而不是仅仅提供一剂良药：大学所需要的是多样性而不是同质性。各种共同治理的模式在院校层次可能包括对评议会和董事会之间的关系的重新审视、杰瑞特所建议的联合战略委员会的建立、将法人模式和学院式模式相连接的行政团体、广泛的效果评审等。所有这些因素都对保证学术共同体的贡献与必要的管理规范机制之间的平衡发挥作用。这是两个核心问题是关键：即，组织管理模式及领导方式与学术部门的作用。五、共同治理的模式如果应用底层重心的结构，组织管理和领导方式就显得非常重要。对于大学来说，除了与以职业协商的组织相协调外，别无其他选择。要通过信任和指导而不是通过管理控制和指令组织大学的活动。克拉克（Clark）强调指导核心（steering core），认为必须囊括中央管理机构和学术部门，以便将学院式的权利与管理权力相融合。指导核心提供了一个实现这种融合的机制。由迪尔英和兰姆勃特为指导院校发展战略所进行的对管理机构的探索，恰恰与克拉克所强调的通过以底层为重点的方式影响院校的“激励性学术中心”的思想相悖。强化的“指导核心”寻求新的管理价值观和传统的学术价值观之间的真正协调，允许院校充分利用传统的学院式传统等优势，利用学术共同体的专家的优势和大学作为松散组织的联合的结构特点。这种指导机构也能够参与到管理任务之中，能够解决在咨询和快速做出决策之间存在的矛盾。如果将加强的“指导核心”融入上述的三角形共同治理模式，就会形成一个更具三维特点的共同管理模式，即，一个以三角形为底的金字塔形的共同治理模式。这一模式强调通过加强的指导中心作为在三个其他因素之上的一个关键的中央因素的作用。（见图1）这种机构的组织形式，能够避免为了实现院校的变更而随意对院校进行管理控制的现象的发生。 图1穆迪和尤斯泰斯针对学术系在管理事务中的重要性发表评论，认为这些学术系作为关于学术管理的最基层的代表单位，发挥着重要的作用。迪尔洛夫在讨论关于大学组织特点时也持这种观点。他认为以学科为基础的系是所有学术工作的基本单位和生命源泉所在。学术系为学术人员参与院校管理提供了基石。在系的层次，可以发现学术自治的核心所在，也是在系的层次上，可以发现由穆迪和尤斯泰斯所认为的管理机构人员、非教授职位的教职员和学生参与管理事务的程度最大。可以利用学术系的特点，建立一个共同治理模式以寻求学院式的风格与法人主义优点的平衡，通过在决策过程中利用系和教授会来实现这种平衡。不论系的权力边界在哪里，只要系的权力存在就可以使每一所大学成为一种联邦式的结构的组织而不是形成很强的中央集权的组织。在考察一下学术系在共同治理中的重要作用是如何适合上述共同治理模式的。三角形的金字塔模式已经将学术系的因素考虑在内，比如通过评议会的作用。然而穆迪和尤斯泰斯认为，评议会永远也不会成为特别民主的机构。从上述分析也可以了解到，在有评议会成员的机构和没有评议会成员的机构之间所存在的潜在的张力。这样就可以构建第二种共同治理的模式，这种模式是一个以四边形为底的金字塔形状模式，其中，学术系成为四边形的另一角，与评议会、董事会和行政机构等因素共同构成一个四边形的底。（见图2） 图2加强的“指导核心”居于金字塔的顶端，具有主导地位，驱动整个院校的决策过程的进行。所建构的共同治理模式具有明显的代表性，每个领域都以相同长度的线相连接。而事实上，共同治理的模式具有多样性和灵活性的特点，要根据每所院校的具体的特点采用适合本院校的模式。因此，在不同的时期、不同的环境下，加强“指导核心”与其他四个因素之间的位置关系不同，每个因素的规模的大小以及与其他因素之间的关系也是可以变化的。例如，在财政紧张时期，就应该让加强“指导核心”具有更大的影响力，需要一个权力较大的董事会。而在院校战略发展时期，则需要加强“指导核心”与学术系和评议会保持密切联系。在1992年之前的院校中，应该是学术因素比管理机构的权力更大。应该注意的是，重点在于学术人员参与管理。穆迪和尤斯泰斯认为，在管理过程中还存在其他的利益攸关者，比如学生和非学术人员。但在上述的结构中将这些人员排除在外，没有对此进行讨论。但事实上，共同治理的模式中应该考虑到这些群体的利益，满足这些群体参与管理的要求。六、结论学术人员参与院校管理受到了一系列的潜在的张力的危胁，如，在拥有评议会成员和没有评议会成员的机构之间、在迅速作出决策的要求和共同协商的决策传统之间、评议会的学术权力和董事会的规范权力之间、“手工艺者”和管理者之间等等。从学术管理的黄金时期20世纪70年代开始，发展到今天，学术参与程度明显呈下降趋势，尤其是在1992年以前的院校中尤为明显，大学越来越重视管理机构的作用。越来越广泛的部门评审，使法人型的、从上到下的管理模式得到加强，并促使院校急于采取某种形式的法人主义模式，而不是在采取某种模式时首先充分意识到不同模式的优缺点。事实上，法人式的管理模式在现存环境下与学术人员发挥主要作用的协商模式相比较并非令人满意和高效。这种倾向于法人管理模式的取向忽视了审视和了解学术工作的特点，没有认识到这种管理方式对组织和管理的影响。迪尔洛夫认为，大众高等教育意味着，没有一所大学能够免遭科层化的影响。但是这并不意味着要管理就可以完全忽视来自底层的、以学科为基础的、职业主义的非正式权力的存在及其重要性。院校确实需要良好的管理，这需要在法人式的方式和学院式的方式之间寻求伙伴关系，将两者有机结合。共同的目标会促使两者关系的平衡发展。到底有没有海格斯、海姆佩尔或者兰姆勃特所提出的单一的法人管理模式呢？回答当然是否定的。没有一个所有院校都可以采纳的模式，高等教育需要异质的、多样化的管理模式。建构一种宽泛的、成功的共同治理模式，强调两个关键问题：建立一个加强的“指导核心”和强调学术系在管理中的作用。这种灵活的模式提供了学术人员主动参与院校管理的空间和条件，能够阻止共同治理的传统的削弱，解决某些问题，但同时也并不妨碍院校规范其职责，或是对迅速变化的外部环境做出适当的反应。