推进多层次多领域依法治理,建设法治社会.docx

党的十八届四中全会报告精神解读第七讲推进多层次多领域依法治理，建设法治社会（上）薛刚凌 中国政法大学法学院院长/教授中国政法大学法学院院长/教授第十六章 推进层次多领域依法治理，建设法治社会00:00:04|00:57:38首页推进法治建设的必要性和紧迫性十八届四中全会的法治精神第七讲推进多层次多领域依法治理，建设法治社会（上）中国政法大学法学院院长/教授薛刚凌 中国政法大学法学院院长/教授1|43第七讲推进多层次多领域依法治理，建设法治社会（上）薛刚凌 中国政法大学法学院院长/教授中国政法大学法学院院长/教授薛刚凌，湖南辰溪人，1963年生。法学博士，教授，博士生导师。1987-1990年就读于中国政法大学研究生院，获行政法学硕士学位；1990年毕业留校任教至今。1996-1998年任法律系行政法教研室主任；1999年获中国政法大学诉讼法学博士学位；1997年聘为副教授，1999年破格晋升教授；1999-2000年，在美国锡拉丘兹大学做高级访问学者一年；2002年担任博士生导师；2002年-2006年任中国政法大学法学院党委副书记、书记、副院长（主持工作）；2006年12月至今任中国政法大学法学院院长兼党委书记。主要研究领域：行政法、行政诉讼法、军事法。主要讲授课程：行政法与行政诉讼法、国家赔偿法学、军事法学等课程。主要著作：行政法治道路探寻、行政体制改革研究、外国及港澳台行政诉讼制度、军事法学、行政诉权研究、变迁时代的行政法思考、全面推进依法行政实施纲要辅导读本、构建法治政府全面推进依法行政实施纲要辅导读本。社会兼职：国务院监察部特邀监察员、中央治理商业贿赂领导办公室专家组成员、国务院行政审批制度改革办公室专家组成员、联合国开发计划署中国廉政建设项目专家组成员、中国法学会行政法学研究会常务理事、中国行政管理学会理事、决策科学研究会常务理事。 中共十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国。本课程认为推进法治建设的必要性和紧迫性体现在：通过法治建立多元有序的社会秩序，促进社会转型；通过法治建设守法有序的和谐社会，实现社会公平；通过法治有效解决社会冲突，保障社会的相对稳定。法治建设包括政府管理、社会自治、个人自律三个方面，政府管理需要加强制度建设和社会监管，同时进行社会调节、化解矛盾；社会自治包括基层治理、行业组织治理和公益事业治理。推进多层次多领域依法治理，建设法治社会(上)薛刚凌 中国政法大学法学院院长二0一四年十一月大家好，今天给大家介绍的主题是“推进多层次多领域依法治理建设法治社会”。在这个专题中想给大家介绍这几个方面的内容：第一，为什么要提出法治社会建设，或者说法治社会建设的必要性和紧迫性，在这里要说明什么是法治社会建设，为什么要推进，为什么要加强。第二是社会法治建设的一些主要内容，在这里要根据四中全会的一些精神来谈一下体会，一些主要内容的解读。第三是社会法治建设中的一些难点和障碍。一、推进法治建设的必要性和紧迫性（一）法治社会的概念首先涉及到什么叫法治社会。法治社会是和法治政府相对而言的，在我们国家法治的推行过程中，我们过去提的比较多的就是法治政府建设，推进依法行政建设法治政府。如果没有法治社会的成熟发展，实际上法治政府也是做不到的，这两者共同构建了中国法治的基本框架，一部分是政府法治，一部分是社会法治。那么法治社会到底怎么界定呢，在这里实际上涉及到对社会的理解，它涉及到社会的各个要素、结构，各种事业、各个方面都要有法可依，而且要严格按照法律运行，尤其涉及到社会多元利益的平衡，建造一个和谐的社会。那么法治社会实际上涉及到三个层次的治理，包括政府对社会的管理、社会的自治、个人的自律。所以法治社会实际上也是非常复杂的系统工程，除了经济领域和国家安全领域以外，可能其他的都可以归到法治社会。当然，现在随着对文化和环境生态的重视，把这两块从社会职能中相对剥离出去了，所以我们现在讲的政府其实是五大职经济职能、社会职能、文化职能、环境生态职能和国家安全职能。从广义上来讲，文化和环境生态过去也都是属于社会的范畴，当然我这里主要讲狭义的社会，把文化和环境生态这一块相对把它放到一边，别的老师给大家讲法治社会，实际上他是指社会的各个方面，比如教育、卫生、社会保障体系、就业、弱势群体保护、社会监管等等各个方面，它都要有法可依，要依法来运行。（二）推进法治建设的必要性那么为什么在四中全会里面把法治社会建设作为一个非常重要的任务，单独把它列出来，而且又做了具体的制度安排。我想这是跟我们这些年改革开放社会转型有关，我们处在经济改革的攻坚期，也处在社会转型的风险期，经济改革带来了中国社会最大的一个变化就是社会转型，我们从一元化的社会逐渐转型成为一种多元化的社会，从一种封闭式的社会转向为一种开放式的社会，从静态的社会走向动态的社会，从简单化的社会转向复杂化的社会。那么在这个过程中，一种传统的相对比较简单的社会结构被打破，社会有效运行的一些机制没有完全建立起来，所以现在也处在社会矛盾的冲突频发期，社会结构包括各种不平等或差别，像我们讲的四大差别城乡差别、地域差别、行业差别和贫富不均，这四大差别在一定程度上不仅存在而且可能还在加剧，所以社会冲突很多，风险很大。在走向法治的过程中，社会的不安全感、社会的焦虑程度也在加剧，其实改革意味着所有的要素、所有的秩序打破了，重新排列组合。所以在这个过程中社会处在双轨状态，就是旧的、新的，传统的、现代的都是并存的。传统的社会已经在很大程度上被打破了，但是新的一套机制没有完全建立起来，而且随着社会的多元化，社会变得相当复杂。比如社会结构，传统的社会结构是一种简单化的，我们过去就是四种人员，就叫干部、工人、农民、城市里的无业人，而且我们过去都把它放到一个单位里面，所以过去我们是个单位人，你走到哪里都要单位给你开介绍信，要单位同意，那个时候对整个社会的管理实际上是简单化的，命令服从就能保证秩序。而现在我们有2亿多的流动人口，所以我们现在不再是单位人了，我们更多的是社会人，没有单位，自由职业者，民营企业，还有社会自治机构也很多，所以在这样一种情况下社会空前复杂，管理的难度加大，包括现在技术发达，互联网的网络监管，现在网络犯罪也比较严重，所以随着经济改革和技术发展，导致这个社会的管理越来越复杂。那么在这样一种情况下，光靠政府来管实际上是不行的，所以我们现在提了一个概念叫社会治理，它是一种多元共治，有政府管理，有社会自治，也有个人自律。那么在这里还存在大量的问题，从转型的角度来看，就是一种现代的多元复杂的社会秩序需要重新建构，这样才能够有效化解种种冲突来建设和谐社会，所以强调社会法治建设。如果具体罗列的话，第一是为了促进社会的转型，建立一种多元有序的社会秩序，促进社会转型。第二，通过法治来建设一个守法有序的和谐社会，实现社会公平，达到社会安全等目标。第三，要有效解决社会冲突，保障社会的相对稳定。从这三个方面来看，都需要加强社会的法治建设。这是我要给大家讲的第一个方面，我想大家对这个方面也有体会，现在社会问题还是非常多，比如食品安全问题、生态破坏问题，包括各种各样的犯罪行为，很多方面需要进一步的规范，进一步的推进法治。这是我给大家介绍的第一个方面，就是简单讲讲为什么要加强推进法治社会的建设，它是属于法治国家的一个重要组成部分，而且服务于社会转型的需求与和谐社会的目标。二、十八届四中全会的法治精神第二个方面，我想结合四中全会的决定的一些精神，讲讲推进多层次多领域依法治理、建设法治社会的主要内容。那么法治社会怎么建，在这里我们需要一个顶层设计，也需要一个问题导向，现在社会究竟存在什么问题，究竟怎么梳理这些问题。归结起来我觉得是三个层面，这也是随着这些年对社会的重视和社会建设法治社会推进的经验积累逐渐达成共识，法治社会建设是三个层面，第一是政府对社会的管理，第二是社会自治，第三是个人自律。（一）政府管理首先是政府对社会的管理，实际上不光是管理，还涉及到公共服务，广义的管理实际上也包含了服务。1、制度建设社会管理首先是相关制度的建设，相关制度建设涉及到民生的一些法律制度，像教育制度、卫生制度、养老制度、社会保障制度、就业制度等等，这些制度首先需要加强。一个和谐的社会实际上可以分成两个系统，一个是公平的开放的竞争系统，一个是最低的保障系统。这个竞争系统涉及到很多内容，比如教育机会的竞争，医疗资源的分配，就业的竞争，其实除了经济竞争，社会也在广泛竞争，各个地方也在竞争，各个行业也在竞争，所以实际上是更广泛的一种竞争，社会没有竞争，社会也没有活力，没有动力。但是竞争不公平会带来很多的冲突，比如教育资源的竞争问题也非常多，尤其是我们国家，现在流动人口这么多，很多孩子的父母亲在大城市里面工作，但是他没有户籍，所以他的孩子就不能在大城市参加高考，导致资源上享受的不平衡。怎么保证社会资源的合理分配和公平竞争，这其实也是一个很难的问题，因为中国现在最大的问题是各地区的发展不平衡，所以教育的资源也不一致，包括考试的、招生的竞争，实际上开放性、公平性、完备性都还有非常大的缺口。竞争系统是社会和谐、社会进步的一个重要源泉。还有一个系统就是最低的生存保障系统，包括养老、医疗、贫困救助、弱势群体保护、对失业者的救济等等。我们应该承认这个社会每个人的竞争力是不一样的，而且在每个阶段每个人的竞争也是不一样，有竞争就有胜者和败者，败者由于暂时处于竞争劣势而进入到保障系统。这些年我们也一直在强调建设保障系统，但是保障系统还是很不到位，比如全民养老制度没有完全建立起来，住房保障制度，尤其是一些没有城市户口的外来工作者，他们的住房保障有很多的问题。当然我们国家人口又多，城市发展又不平衡，所以保障系统的建设也不是很容易，是个很复杂的系统。但是没有保障系统的话就会有各种各样的问题，不安全感会增强，幸福感会降低。所以和谐社会实际上是两套系统，开放的公平的竞争系统和最低的权利保障系统。其实人这一辈子都在这两个系统里面来回转，从出生到成年这个阶段在保障系统，那么进入成年就开始竞争，在竞争中处于暂时失败地位又回到保障系统，再培训，再进入到竞争系统，到了退休年龄进入到保障系统，所以人的一辈子实际上就在这两个系统里面转换。当然我们国家现在这两个系统都不是很完备，竞争系统的开放性、公平性不够，保障系统非常不完备，所以在这里面实际上有大量的制度建设。2、社会监管对政府来讲实际上还存在着对社会的监管，比如各种各样的危害社会的行为，比如食品安全，包括互联网的监管。现在社会流动性很强，监管难度也在加大，包括各种犯罪的高技术型，也导致了监管的难度，所以有大量的制度需要创新和建设，从过去的单位人走向社会人，没有制度来规范保障，这个社会可能也就没有安宁。过去在计划经济下按照伦理的思维，到了现在更开放、更流动、更复杂的社会，传统的管理模式已经不行，所以也存在着政府对社会管理的创新。我们国家对社会管理的重视，最早是一些经济比较发达的地区，比如深圳、东莞，因为外来人口多，所以对这些流动人口怎么去服务、管理，就是它的一个现实需求。但是从国家层面，重视管理是在90年代中期，就是十五大的时候专门提到经济和社会发展要统筹，在这以前我们比较强调经济建设为中心，那么随着经济的发展带来的社会变革，如果社会转型跟不上实际，也会带来大量的问题，所以十五大就提出这个统筹。以后到2005年、2006年的时候提出社会管理创新，最早是在政法系统，后来社会的管理创新就已经到了各个领域，包括教育、卫生，不仅仅是政法系统，其他各个系统都强调社会管理的创新，那也就意味着传统的模式不能够继续下去了，必须与时俱进。所以从政府的层面来讲，法治的建设涉及到社会的一些管理制度，包括公共服务制度，都要建立健全。这里有几块，一块就是前面讲的最低保障制度，像未成年人的保护、老年人的保护、劳动者权益的保护，包括养老、住房等，涉及到很多内容，就是我们讲的民生工程，这也是我们全社会非常关注的，因为它决定了社会的一种安全感和最低保障。实际上这块是老百姓非常关注的，这些年我们也在建但是好多制度仍然不到位，而且在这个过程中由于建设不到位也导致影响到其他一些事业的发展。比如事业单位的社会保障制度，包括养老制度，我们实际上很多还没有完全纳入到社会保障体系，事业单位如果优胜劣汰要淘汰某一个人，他就没有出路，因为你给他辞退他马上面临着将来没法养老的问题，所以即使不适合在事业单位了，我们也要把他留在单位里面，否则后半辈子就没人管了，因为我们不是一种社会保障，我们是体制内的保障，没有一种完全开放的社会保障。当然这同时也带来了不公平，比如企业的保障和事业单位的保障可能不完全一致，甚至在保障的程度上完全不一样，一方面限制了流动，另一方面造成某种程度上的不公平性。所以如果从社会管理这块来讲，它其实有很多的制度，包括教育法律制度的完善，卫生法律制度的完善，就业法律制度的完善，劳动者权益保护制度的完善，还有各种各样的保障体系。这些年我们关于社会这一块的立法还是相对比较弱的，不光有一套制度，我们还需要法律的实施。我们对劳动者的保护还不够，社会特别关注的拖欠劳动者、农民工的工资问题，前几年都是一直炒作的热点，劳动者一年劳动下来最后公司兑现不了，就引起非常多的问题。当然这个挺复杂，比如拖欠，他有公司老板的问题，其实某种程度上也有我们政府的问题，因为我们很多工程也没有这个能力，就靠这种欠债的方式，也包括我们政府工程付款不及时，导致老板不能及时把报酬付给农民工。但是劳动者的权益确实在我们国家有非常多的问题，劳动者的调借，包括劳动者在劳动创造中的利益分配，现在是投资者得到的利益更多，劳动者的得到回报相对不是很高，所以劳动者的保护在我们国家还是要加强。3、制度执行这些方面的法律我也发现挺有意思的，好多执行不到位，虽然我们说8小时工作，但是好多行业远远不止8小时，出租车有时候都24小时，实际上对劳动者的伤害也是挺大的，所以这种社会法律制度的执法体制实际上也不是很大，就是各种各样的监管，包括在未成年人、妇女权益保障这方面，这可能跟法律制定也有关系，实际上这块的执法部门是不到位的，虽然有妇女儿童的一些机构，但是它实际上不是政府机构，也缺乏执法手段，他能做的最多就是把这个问题向相关的政府反映，还有就是社会舆论的一种谴责，实际上从执法主体、执法手段来讲是不到位。所以这块需要加强，就是社会相关制度的执行问题，怎么保障这些法律规定落到实处。当然这些法律的保障实际上涉及到大量的问题，比如公积金的制度、保险的制度、住房的制度，这些保障需要财力的保障，也需要制度的保障，而且还涉及到管理体制的改革，就是综合性的治理。所以我们这次为什么要推多领域的立法治理，它实际上涉及到很多方面，涉及到综合治理、系统治理、源头治理，应该是提到非常高的一个地位。所以从政府这块来讲，需要大量的制度跟进，尤其是社会法治建设还需要大量的配套的制度，比如法律援助制度，对弱势群体要提供法律支持，我们虽然现在也有律师法援制度，但其实还是很不到位，这里面改进的空间还是很大。那么还有一些社会工作者相关制度也需要加强，就是帮助弱势群体这块，各方面需要一些配套的手段。当然社会法治，尤其涉及到社会权利这一块，还需要国家的财力，发展到一定的程度才行。4、社会调节那么这是从政府和老百姓直接的关系来讲，其实从更广的层次来讲，社会治理还涉及到社会调节，我们不叫社会调控，人口、资源、环境、经济、社会，实际上是一个综合治理。我们社会管理有一个做的不是太好，就是现在发展的有点畸形，大城市人满为患，而且是雾霾污染、资源短缺，包括是漂了大量的有知识有技能的人。而另一些地方需要人才又没有，发展很不均衡。其实从更广义的社会调控、社会管理来讲，实际上要实行统筹的管理，就是社会的统筹管理，各个要素的管理，包括城市建设、交通等等。当然这是个大社会的概念，小社会是简单的社会管理，就是相对人的那些具体服务和具体管理。要从更大的范围里面就是一个统筹化，我们国家这块很有优势，但是对它的认识程度和有效治理程度还是不够。我们各个城市，各个地方之间实际在是一种自发的、各自为阵的模式，它不是一个统筹的模式。比如怎么有效控制人口，这里要考虑到资源，考虑到经济结构，考虑到社会发展的程度，涉及到城市的功能定位等等，就是在更大的范围里面强调合理性的发展。5、化解矛盾当然政府对社会的管理还涉及到一个非常大的问题，就是对矛盾冲突的化解。现在社会发展、经济发展快速，社会转型也处在一个风险期，社会矛盾非常多，改革的和没改革的，改革中得到利益的和在改革中失去利益的，旧的制度打破了，新的制度又没有建起来，所以社会冲突非常多。尤其是城市化进程、工业化进程加快，这些年失地农民有3000、4000万，他们怎么能够有效进入城市，找到自己的归属感，实际上需要政府做大量的工作。社会冲突的化解，实际上需要各种制度创新，当然要纳入到一个法治的轨道。那么除此以外实际上还有多元化的纠纷解决机制，包括法律手段之外的，通过社会的、心理的各个方面，所以我们在四中全会里面特别讲到有效化解冲突，要依法维权，要支持人们理性表达诉求。现在从法律系统来讲每年的案子1300多万了，那么信访案子每年也都在600、700万件，所以社会冲突非常多。社会冲突实际上是一种个案之间的冲突，当然也还有其他方面的一些冲突，比如对于政府需求的一种冲突，像现在大量的群访案子，实际上要仔细分析很大程度上是一个诉求表达。比如失独家庭，我们国家是37%的独生子女家庭，其中又有100多万的失独家庭，那么失独家庭向政府提出要求，要承认他们是对国家做了贡献，要给他行政补偿，而且需要给他增加帮助的款项，每个月达到几千块钱。这样一个表达诉求对不对呢？应该说在一个多元的社会，不同的利益群体都可以来表达自己的诉求，但是由于我们回应机制不健全，所以导致了大量的表达没法通过一个有效的路径转化进入到立法决策程序。当然能不能达到这些要求，我们要通过充分的全社会的讨论，权力机关的立法决策，来决定要不要满足这种要求。所以现在大量的上游制度不到位，包括经济的、管理的、文化的等等，大量的问题最后转化为一种社会问题，表现为冲突、请愿、静坐等，社会冲突非常多。实际上有的不是社会造成的，有的是经济领域造成的，也有的是管理领域造成的，但最后都表现为一种社会冲突，最后的终端就是表现为一种社会冲突。那么在这样一个情况下，在解决纠纷的机制上也要加强制度的完善，除了常规性的制度以外，还需要加强社会调解、仲裁、多元化的解决纠纷机制，要引导理性维权。当然对于政府来讲，还要保证社会安全，所以要建立相关的预防制度、预警制度、排查制度。当然还涉及到信访制度，如果通过法律途径解决不了，可能进入到信访的渠道。那么信访实际也面临着制度化，纳入到法治的轨道，这次四中全会里面专门提到信访立法，把信访纳入法治化的轨道。我们过去也有信访条例，但是这里涉及到对信访制度的功能定位，学术界也在讨论信访到底要不要取消，我们自己研究的一个结果是，信访实际上在我们国家起着缓冲性、补充性的功能，中国信访制度的存在还是很必要，功能定位可能需要调配。我想至少有这么几个方面的功能定位：一个就是对一些社会问题进行梳理，有效回应社会需求，通过信访最后要把信息汇集，而且要分析、决策，还要及时进行回应，它是回应社会的一种制度，当然过去的功能定位还是比较弱，上访的人来了以后把相关的信息转回去，没有进行有效的回应。而且它的梳理功能也不是很强，我前面讲到信访里面有各种的情况，有政策类的，也有具体行为的，有维权的也有表达愿望的，也有举报的，所以需要对信息进行汇总、分类，然后做出有效的回应，但是在现实生活中这个回应功能不是很强；还有一个功能就是解决纠纷的功能，现在的信访定位主要是一种参与和监督，制度上没有涉及到解决纠纷，但是事实上老百姓信访也好，群访也好，大都是奔着自己的权益主张来的，那么在这里实际上要求有救济功能，不仅是回应功能。那么信访在解决冲突或者在救济方面应该有一个什么样的定位，这个也非常值得研究，但是从目前行政诉讼法和行政复议法的规定来看，实际上大量的管理上的冲突进入不到这种诉讼程序、司法程序，好多是政策和历史遗留的问题，不由法律来解决这些问题，可能社会信访系统在解决纷争上仍然有非常大的空间。所以在这里面确实是很难用法律手段来解决，实际上很多纠纷都是由非常复杂的原因造成，那么在这里信访实际上起到缓冲补充的功能；那么信访制度其实还有一个功能就是监督的功能，接受各种各样的举报，发现问题，包括打击腐败，在监督功能上仍然需要重视。所以信访不能代替诉讼，诉讼不能解决的问题可能要进入到信访，所以建设法治社会中信访制度的建设也很重要。当然除此之外还有各种各样的法律制度，比如调解制度、仲裁制度，就是前面讲的多元化的纠纷解决，包括行政裁决制度，行政裁决，我们国家走过一段弯路，过去我们是一个行政至上的国家，所以大量的纠纷甚至家庭纠纷、离婚可能都要找政府。那么现在大量的纠纷找法院，但是法院对纠纷的解决也不是有无限的能力，也是资源有限，所以行政在解决社会冲突上仍然有它的优势，比如快捷，老百姓也愿意相信政府，所以在这里面它也是有很大的空间需要推进。当然还有就是预防犯罪，包括综合治理，尤其是涉及到打击暴力恐怖涉黑的犯罪，邪教、黄、赌、毒等违法犯罪，因为在开放性的社会这些问题非常多，所以政府在社会安全保障、社会秩序方面的管理也是非常多。政府对社会管理方面的制度，安全开放的竞争系统、最低的保障系统，化解冲突，然后进一步到预防犯罪、综合治理，需要大量的立法和建构有效的机制来推进社会法治的发展，这是从政府层面来讲怎么加强社会法治。（二）社会自治我们过去是比较强调政府的作用，但是真正的社会治理光靠政府远远不够，他需要社会自身的成长，在这里要强调社会自治的发展。首先政府的资源有限，第二不能够形成一种互动。所以如果没有社会的自治，光靠政府成本太高，而且很难达到目的。那么现在社会自治在我们国家实际上是三大块，包括基层的治理、行业组织的治理、职业协会的治理，也包括公益事业的治理，比如国内的大学、医院、公园、图书馆等等大量的社会管理问题。其实社会自治在某种程度上是小公共性质，我们现在的公共行政是两大块，国家行政是政府，那么社会行政实际上是小公共行政。我国这些年对社会自治的认识还不完全达成共识，当然我们这个社会还不成熟，所以在究竟是强化社会监督管理还是促进社会自治方面也有不同的讨论，我想这两个方面实际是可以齐头并进的，一方面对社会不良的违法东西加强打击，比如有的地方讲网格式的管理，里面的违法不受控，那么能保证国家对社会的有效控制。另一方面社会的自律如果成熟到一定程度，可以减少政府的一些职能，但现在社会不成熟的情况下不管社会肯定不行的。社会自治涉及到一大套制度，首先要建立社会自治的一些规则，比如行业的规则，这些规则首先要有法律效力，如果没有法律效力就不会执行，当然首先是建立这种规则，比如学校有学校的规则。那么这套得自治的规则和国家法律怎么对接，比如学校管理你能不能设定处罚，设定处罚的依据是什么。过去我们有很多法律是站在国家行政的层面来立法，比如行政处罚法规定，规章以下的都不能够设立罚款，那如果在自治领域可不可以设定罚款，比如行业自律，对不诚信的可以通过罚款来制裁他，这个行不行，包括学校，对学生对老师可不可以罚款，这个罚款是个什么性质。这些问题我们过去也强调，但是还是有好多理论问题没有解决，在法律上也没有解决，到底应该怎么运作。在自治规则上，在自治主体上，哪些可以成为自治组织。那么行为方式上，比如自治是靠命令服从还是靠合同约束，政府管理传统上是命令服从，现在也在强调用契约合同的方式推进一些管理，那么在社会自治这一块可能依赖的手段主要是合同，但是也不排除进行一些罚款，所以在手段上，国家的管理和社会的自治应该是有区别的。那么社会自治过程中如果发生冲突怎么办，怎么解决这些冲突。当然社会自治组织自身可以设计一种冲突解决的机制，如果解决不了可不可以进到法院，进到法院属不属于行政诉讼的范围。非常遗憾的是，在这次的行政诉讼法修订上，在立法的修订过程中实际上有很多讨论，但是最后还是没有把这一块完全拉进来，原因就是社会自治里面好多理论不清楚，制度也不成熟，拉进来也存在着一种生理上的困难。但是从未来的角度来看，社会自治一定要逐步地纳入到法治轨道。所以社会自治中各种纠纷的解决，也要走司法最终的原则。当然社会自治的问题非常复杂，涉及到不同的自治组织的规范，比如行业自治，我们国家有各种各样的行业协会，那么这种职业同谋，也包括大学、小学，其实治理是不断的在发生，但是从治理的结构、治理的外部行为看，其实还有非常大的空缺。包括像学校的治理结构，实际上也有很多改进的空间，现在教育部也在推各个大学要建立自治章程。只有社会都充分地自治起来，就会减轻政府的负担，如果什么都靠政府管，也导致权力集中，也导致管理的低效率。但是社会自治很多法律问题现在还没有解决，而且这方面的立法也很弱，包括社会组织的登记这块就比较难。社会自治其实是个多元的结构，各种各样不同的群体，还涉及到很多敏感问题，比如社会自治过程中涉及到民族问题、宗教问题、少数人群的利益问题，比如同性恋组织，这实际上也是一个潜在的庞大的人群，当然这也涉及到社会对的接受程度，非常复杂。那么怎么去自治，它的底线是什么，它的最低保障是什么，如果社会自治完全都是由政府来控制，可能自治精神就缺失了，但如果完全不监管，可能就会失控。而且我们这个社会的自治传统是缺失的，现在制度支持是不到位的，社会自治的品质也不是很高，很多社会组织追求经济利益，不是一种严格意义的自治，有的是打着自治的牌子来追求其他目的，这也是非常多的。社会自治组织如果要分类的话，各种不同类型的自治组织可能遵循的规则也是有区别的，比如行业组织，他和学校之间肯定是有区别，那么在这里实际上需要大量的立法，比如社团法。社会组织可以分成两大类，一类是以人为对象的，就是社团；还有一种就是财团，以基金会等各种各样的组织为基础，我们国家还有一种非企业性的研究组织，所以我们国家各种各样社会组织统计起来有几十万个。社会组织的成熟很大程度会减轻政府管理的负担和压力，但是相反，如果他不成熟，可能会加大政府对社会监管的难度，在这里有大量的问题。那么要促进社会组织的发达，其实也需要政策来引导，法律来引导，比如公益性组织税收的减免问题，使人们愿意来捐钱，愿意更多的进行公益事业，为社会尽一份自己的力量和贡献。所以这里面其实涉及到很多，包括自身的创立，运行的底线，纠纷的解决，也包括怎么去引导这些社会组织的判断。当然社会自治还有一个非常大的问题就是发展动力问题，内在的驱动力是什么，我曾经研究社会组织的发展，我也觉得挺困惑。我们和西方不同，西方很多国家，尤其是基督教文明的国家，它的社会组织其实最早源自于宗教，为了宗教的共同追求走到一起，形成一种自治，所以里面很大的程度就是一种虔诚，包括奉献精神。在我们国家社会组织的发展过程中，可能更多的涉及一种利益追求，包括经济利益和其他利益，当然也不乏一些公益性的，比如环境保护组织、慈善组织、动物爱好者协会的组织，包括体育、摄影的组织，因为共同兴趣走在了一起，但是有很多的组织实际上是为了经济利益。我国现在要寻找到一条能够促进自治组织良性发展的动力机制，对社会组织可以进行分类，不同的社会组织，对他的定位，对他的规范，对他的监管和扶持，都应该是有差别的。党的十八届四中全会报告精神解读第七讲推进多层次多领域依法治理，建设法治社会（下）薛刚凌 中国政法大学法学院院长/教授中国政法大学法学院院长/教授1|39第七讲推进多层次多领域依法治理，建设法治社会（下）薛刚凌 中国政法大学法学院院长/教授中国政法大学法学院院长/教授薛刚凌，湖南辰溪人，1963年生。法学博士， 教授，博士生导师。1987-1990年就读于中国政法大学研究生院，获行政法学硕士学位；1990年毕业留校任教至今。1996-1998年任法律系行政法教研室主任；1999年获中国政法大学诉讼法学博士学位；1997年聘为副教授，1999年破格晋升教授；1999-2000年，在美国锡拉丘兹大学做高级访问学者一年；2002年担任博士生导师；2002年-2006年任中国政法大学法学院党委副书记、书记、副院长（主持工作）；2006年12月至今任中国政法大学法学院院长兼党委书记。主要研究领域：行政法、行政诉讼法、军事法。主要讲授课程：行政法与行政诉讼法、国家赔偿法学、军事法学等课程。主要著作：行政法治道路探寻、行政体制改革研究、外国及港澳台行政诉讼制度、军事法学、行政诉权研究、变迁时代的行政法思考、全面推进依法行政实施纲要辅导读本、构建法治政府全面推进依法行政实施纲要辅导读本。社会兼职：国务院监察部特邀监察员、中央治理商业贿赂领导办公室专家组成员、国务院行政审批制度改革办公室专家组成员、联合国开发计划署中国廉政建设项目专家组成员、中国法学会行政法学研究会常务理事、中国行政管理学会理事、决策科学研究会常务理事。 中共十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国。本课程认为，在个人自治方面要加强道德体系建设，树立有权利就有义务的观念；建设诚信体系，提高违法成本。认为建设法治社会存在以下难点：第一，中国传统观念不利于建立法治思维；第二，社会自治缺少内在驱动力；第三，政府在社会法治中的定位不明晰；第四，社会法治建设存在社会安全问题；第五，社会法治的研究认识程度不足。推进多层次多领域依法治理，建设法治社会(下)薛刚凌 中国政法大学法学院院长二0一四年十一月二、十八届四中全会的法治精神(三)个人自治公民自治也是非常重要的一个课题。四中全会决定把个人自治、社会守信提到了一个非常重要的层面，因为没有个人的自治，就没有社会的法治，也没有国家的法治。大量的法律实际上要靠老百姓，靠企业，靠社会组织去遵守，去实施，去落实。比如规范个人行为的交通规则，包括各种行为底线，在各个领域都必须要守法。你比方说不能够偷漏税，不能够超越法律的一些规定等等。那么在这里，个人的守法是非常重要的。1、加强道德体系建设那么社会组织的守法也很重要，包括企业的守法，所以如果没有社会的守法，光靠政府去接管是非常难的，比如食品安全问题，政府接管，当然现在的状况不好，我想有政府监管不到位的问题，比如我们的执法体制碎片化，技术层面跟不上，同时我们社会的法治观念差，道德素质低，假冒伪劣产品很多。所以加强公民的道德建设也是非常重要的，那么社会诚信系统的建设，社会公民守法可能是几个层面:一个方面就是法治意识，强化法律规则，有很多人违法了不知道，包括很多企业违法了也不知道，不知道有哪些规则，以为是一个小事情，比如做假账，他没有意识到已经构成犯罪了。有的是道德素养差，明知是违法的，故意为之，那么在这里需要加强道德体系建设。所以我们国家社会法治这一块，重构道德体系非常重要。中国传统的道德是以伦理文化为主，道德和法律是捆绑式的，不讲道德可能要受到制裁，而且很多的利益享受不到。比如不孝的人，不忠的人，肯定得不到提拔。但是现在社会道德和法律产生分歧，道德这一块弱化，也使得整个社会可能趋于一种无序化。因为在世界上约束人的行为最核心的是三个方面的规则，就是宗教规范、道德规范和法律规范。宗教是靠一种信仰，内心的一种认可；那么道德实际上是靠自律；法律是靠外在的强制力。这三者有相关联的地方，但是也各不相同，就是制裁体系不一样。我们国家实际上有宗教信仰的并不是特别多，大概是1亿人左右，那么还有12亿人没有宗教信仰。法律又不是很完备，那么道德体系现在又不管用，所以就导致了社会个人行为的失范。其实从贪官污吏也可以看出，我们个人的道德素养是有问题的，虽然是身居高位，道德品质仍然是非常大的问题。一个高素质的官员，他是不会轻易地去碰法律的底线。那么道德体系的建设，实际上是一个非常复杂的工程，是一个系统工程，主要的道德规范是什么，怎么去养成。传统道德哪些需要改造，和法治相匹配的道德体系到底是什么状况。我们这些年也有一些道德教化，道德养成是从小开始，你要到30岁、40岁再来讲道德，可能就晚了，一定是从小灌输，从小养成，包括是非感、罪恶感，做了坏事就不得安宁。我们现在这么多的贪官污吏，如果他们有罪恶感，就不会干这种事情。所以我们国家道德体系的重构，这个任务的艰巨性，其实在一定程度上不亚于法治。当然法治涉及到各种各样的制度，道德体系内容可能相对要窄一点。当然这里有各种道德，像生活中的道德，工作中的职业道德，各种各样的道德，但是有的道德是立法，有的道德存在于人们的内心，形成一种社会的约束力。所以道德怎么去建构，实际是非常值得研究的一个问题。我们过去最早道德的养成，实际上是一体化的工程。比如我们的家庭教育，我们过去最强调家教，那么现在这个家教好像是比较淡了。而且过去是宗族制，宗族很多是有家规的，家规对人们的行为规范还是很起作用的，但是现在好像都没有了，尤其随着三口人的核心家庭，所以这一套传统的行之有效的东西没有了。其实我们的文化特质最强调道德教化，这个道德教化在很大程度上是一种人的学问，追求精神价值层面的东西比较多。我最近也在看一些国学方面的书，也是非常有意思的，教你怎么做人，怎么精神愉悦，怎么脱离低级趣味，它是一种对精神的享受。但是我们选择转型了，传统的精神的东西我们丢了很多，现在特别强调物质，确实是从一个极端又走到另外一个极端了。总之这种道德体系的建构是需要重视，而且某种程度上必须政府来做，社会好像要承担起来都比较困难，家庭承担起来也很困难，都很迷茫。比如有的朋友问我，说孩子怎么教育，是教三字经，还是教弟子规，当然如果作为一种历史文献来读是没有问题的，但是要作为一种教化来讲，还是需要认真研究的。怎么把道德体系建设融入现在的法治建设，和现代法治相匹配的一个道德体系。不是说道德就是回到我们过去的三纲五常，不光是这样的，当然我们传统里有很多是好的，但是也有一些可能是不太理性的，或者是带有歧视性的规则，这肯定是要被我们抛弃的，和我们现代的法治不一致。那么道德体系建构的成功就是是非感、罪恶感要植入人们的灵魂深处，所以这是一个非常复杂的系统工程。那么在这里实际上还需要一种独立人格的人，有权利意识，有义务感，责任感，公正精神，有社会担当的精神。其实在现代社会作为一个有道德的人，高品质的人，包含了很多方面。但是没有个人人格的完整健康的发展，搞法治就非常难，很难想象一个社会人们的道德意识很差，它就能建成法治，这不太可能。因为法治有一些基本理念，这些基本理念是靠道德来支撑。只不过它和法律不一样，它不是靠外在强制力，而是靠内心的认同和自我约束来实现。所以在四中全会报告里面，特别强调要树立有权利就有义务的观念，而且要普及法律教育，加强道德体系的建设。那么这里面就是道德工程，当然道德工程怎么去做，我也没有太多的思路，只不过觉得这是个问题，怎么形成全社会都认可的一种道德体系。当然这里面还有一个问题就是，守法有道德的人能得到利益，违法没有道德的人要丧失利益，不能说守法成本高，违法得到利益，那这个社会就是鼓励人们做不道德的人。所以在机制上也需要有一种引导，当然这还需要相应的制度来落实。2、建设诚信体系第二个层面就是所谓诚信体系的建设，就是我刚才讲的，如果你不道德，你会付出昂贵的代价。那么社会诚信系统建设，它首先是一种信息系统，中国建了很多年，这个信息系统没有完全建起来。现在一些地方在试点，比如上海在建社会诚信系统，我觉得还是非常有意义的一个事情。因为个人的信息分布在不同的领域，尤其是不道德的或者不守法的一些信息，如果进入到个人信息，会对它他产生重大影响，那么我想他会逐渐地对社会有一种正向的引导。当然这个工程也挺复杂，我们