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土地规划与乡镇建设,王英利南通大学地理科学学院,第一篇 土 地 规 划,第一章 基本概念,1.1 土地、土地利用概念目前学术界有下列代表性观点： 土地土地是一个立地剖面，从植物冠顶到岩石风化壳，包括自然人文所有要素。土地、土壤、陆地、国土、领土是有区别的。,土地作为经济活动的一个影响因素主要是由其自然特性及所处的经济区位决定的。土地的自然特性决定了土地利用的可能性，但并不决定土地利用的可行性。土地利用可行性更多地取决于土地所处的经济区位。,土地一般以两种基本方式参与经济活动：一种是作为劳动对象；第二种是作为作业的空间或活动场所，土地所处的经济区位起着决定性的作用，土地利用的空间竞争显得格外显著。,图2.3 城市的经济地租及其土地利用分化（引自：林上，1990；p.49，图3-3. 原出处：Hortshorn,1980； p.214,Fig 11-7）,图2.4 城市区位型工业的收益性空间界限,土地利用土地利用是人类通过与土地结合，获得物质产品和服务的经济活动过程。 土地利用是指人类对特定土地投入劳动力资本，以期从土地得到某种欲望的满足。土地利用是由自然条件和人为干预所决定土地的功能。 土地利用是指在既定时间、空间和特定地点的一切已开发的土地的表面状况。,1.2 规划的概念规划（planning）是指对客观事物和现象未来的发展进行超前性的调配和安排。 规划的重要特征是未来导向性，是依据过去和现在研究未来，属于未来学的研究范畴。规划是一个建议未来方向的过程，规划依据预测研究未来，预测的结果是规划有依据，预测可以指示未来可能的方向、期望值以及精度的上下界限。,规划是一种政治行为实施过程。规划是一项综合协调过程。规划是一个理性思维过程。规划是为人类提供良好的工作环境和生活环境的过程。规划是一个质疑过程。规划是一个学习过程。规划是一个辩护过程、调解过程和解决问题过程。,1.3 土地规划或土地利用规划的概念土地规划或土地利用规划是一种社会经济规划，是土地资源利用的一种宏观控制性的战略措施。它是指在一定的规划区域内，根据当地土地资源的数量、质量、社会经济和技术条件以及社会经济发展的要求，在国民经济各部门之间和农业生产各业之间合理分配土地，确立或调整土地利用结构，在空间上配置各种用地，合理组织土地利用的综合规划措施体系。,土地利用规划实质上是人类对未来土地利用及其发展趋势所作的预先估算的过程。土地利用规划的目的在于维持人类生存，优化组织土地利用，保护整个人类利益。土地利用规划的职责就是土地供需预测，协调供需矛盾，追求满意效益，引导持续发展。土地利用规划在合理组织土地利用过程中必然承担着控制、协调、组织和监督土地利用的任务。,控制土地利用：即从数量上控制其他用地占用农用地，保护耕地资源。协调土地利用：可根据国民经济发展战略从总体上协调各部门对土地的需求，保证各部门的协调发展。组织土地利用：宏观上对国民经济各部门合理分配土地资源，并在用地上加以具体落实，并为合理开发、利用、整治和保护制定相应的战略政策措施，以法律形式予以固定。监督土地利用：以土地利用规划为依据，对各部门土地开发、利用、保护等进行监督和检查，以保证土地资源的合理利用。,第二章 土地利用规划体系,2.1 土地规划类型土地利用规划体系是由不同种类、不同级别、不同时序的土地利用规划所构成的相互联系的网状系统。由于规划的对象、范围和任务的不同，土地利用规划的内容有所差异。土地利用规划依其对象不同可分为城市土地利用规划和乡村土地利用规划；,依其范围可分为区域性土地利用规划（行政区：全国、省级、地市、县、乡镇）、自然区、经济区和用地单位土地利用规划；依其任务可分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划；按规划时限划分为：长期规划（10年以上）、中期规划（5-10年）、短期规划（5年以下）。,土地利用总体规划“区域感” 主要是进行国民经济各部门及农业各业的用地结构确定、调整和配置，制定土地合理开发、利用、整治和保护的措施。按国家行政管理体系编制，分五级（全国、省级、地市、县、乡镇），上一级规划中下一级的依据，下一级是上一级的具体实现。,土地利用专项规划“类型感” 它是为特定目的而制定的部门或跨行政区界线的区域性综合规划或单项规划。一般指在总体规划控制下，为解决某个特定的土地利用问题而编制的规划，是土地利用总体规划的深化、继续和补充。如土地开发规划、村镇规划、耕地保护区规划、盐碱地综合治理规划。,土地利用详细规划或称土地利用规划设计“地段感”是微观的土地利用规划，是总体规划和专项规划的继续和深化。它以总体规划和专项规划为依据，详细规定农业用地或建设用地的各项控制指标和规划管理要求，直接对用地项目做出具体的安排和设计。例如：城镇用地规划设计要详细确定商业、住宅、工业、交通、仓储、绿化等各类用地的界线和适用范围，提出容积率和建筑密度等控制指标。耕地、林地的内部设计。,土地利用规划的主要内容（共10项）,1、土地利用现状分析与评价；2、土地评价（土地潜力评价、适宜性评价、经济评价，分析土地评价结果与土地利用分区、布局和定位的关系）；3、土地供给与需求预测；4、土地供需平衡和土地利用结构优化；5、土地利用规划分区和重点用地项目布局；6、城乡居民占用地规划；7、交通运输用地规划；,8、水利工程用地规划；9、农业用地规划；10、生态环境建设用地规划；11、土地利用专项规划（土地开发、整治、保护等）；12、土地利用规划设计；13、土地利用效益分析；14、土地利用规划的组织与实施。,全国土地利用总体规划的主要内容,1、确定对全国有指导意义的土地开发、利用、整治、保护的方针政策及目标和措施；2、协调各省、自治区、直辖市之间的土地利用关系；3、根据全国的生产力总体布局与用地需求，划分不同的土地利用地域区；4、提出各省（区、市）的土地利用方向和指令性指标，对跨省（区、市）的重要工程项目用地进行布局，并确定用地规模；5、拟定提高土地利用率和生产力、保护和改善生态环境、调整土地利用结构的政策措施。,省级土地利用总体规划的主要内容（共6项）,1、根据全国土地利用总体规划纲要的要求，结合本省土地资源的特点及土地利用问题，确定全省土地利用目标和方针；2、根据全省土地利用目标和各地区（市）土地资源的特点，提出各地区（市）的土地利用方向和目标；3、根据全省的生产力总体布局与用地需求，划分不同的土地利用区域；,4、对各种用地、生产基地及跨地区（市）的基础设施工程用地进行布局，提出土地利用结构的指导性调整指标及省内重要基础工程和重要工矿项目用地规模；5、解决地市级土地利用总体规划所不能考虑的地市与地市之间的土地利用问题；6、制定实施规划的有关政策和措施。,地市级土地利用总体规划的主要内容,1、根据省级土地利用总体规划的要求，结合本地区土地资源特点及土地利用的问题提出本地区土地利用的方针；2、根据本地区土地的自然、社会经济条件，国民经济发展的需要，确定本地区土地利用目标；3、根据本地区土地利用的目标和各县土地资源特点，确定各县土地利用方向；,4、确定区内中心城市、重要基础设施工程、重要工矿项目用地的规模和布局；5、协调地区内县与县之间的土地利用，解决县与县所不能考虑的土地利用问题；6、制定实施规划的有关政策和措施。,县级土地利用总体规划的主要内容,1、根据地市级土地利用总体规划的要求，结合本县的实际情况，确定本县土地利用规划的目标和任务；2、合理调整土地利用结构和布局，制定全县各类用地指标，确定分阶段的土地整理、复垦、开发、保护任务；,3、划定土地利用区，确定各区土地利用管制规划；4、安排能源、交通、水利等重点建设项目用地；5、将全县土地利用指标落实到乡镇；6、拟定实施规划的措施。,乡镇级土地利用总体规划的主要内容,是最基层的土地利用总体规划，是在县级土地利用总体规划指导下单独进行编制，一般与县级规划结合起来同步进行；1、根据县级规划的要求及本乡镇的土地资源特点，确定乡镇土地利用的目标和方向；,2、具体确定并落实县级规划所确定的各类土地利用区；3、确定各土地利用区的使用用途，具体落实每块土地的规划用途；4、阐明落实上级规划指标和各类土地利用区的途径、措施。,2.2 土地利用规划的原则：,因地制宜原则逐级控制原则弹性原则动态平衡原则综合效益原则,2.3 土地利用规划的基本理论,系统论生态经济理论（地域分异规律、生态经济规律）土地经济学理论（级差地租理论、土地报酬递减理论、土地的区位理论、土地利用的比较利益原则）人地协调理论,第三章 土地利用总体规划的编制程序 和方法,3.1 土地利用规划编制程序1、明确任务2、组织班子3、收集资料4、明确问题5、总体构思6、系统分析、系统综合、系统优化、 系统评价、系统运行、系统更新,3. 2 具体程序与方法*以土地利用总体规划为例,土地利用总体规划的编制主要经过准备、编制和审批三个阶段。（一）准备工作阶段1、组织准备成立规划领导小组和规划工作组，落实规划单位和规划人员，并对有关人员进行培训。2、制定工作计划包括规划指导思想、工作内容、步骤与方法、工作人员组成与分工、工作经费等。,3、制定技术方案包括规划依据、规划内容与方法、技术路线、成果要求等。4、收集资料社会经济资料自然条件土地资源与土地利用有关土地利用的规划资料有关法律法规,（二）方案编制阶段,1、土地利用现状分析包括土地利用数量分析、土地利用结构与布局分析、土地利用程度与影响分析、土地利用效益分析。2、土地评价在土地利用基础上的土地适宜性评价、土地潜力评价、土地经济评价3、土地需求量预测人口预测、农用地预测、非农建设用地预测,4、规划方案的编制（1）确定土地利用的目标与基本方针主要用地的控制面积(主要考虑耕地保有量)、土地开发与治理面积、土地利用效益指标。在目标制定过程中做到“两个估计”和“两个协调”。 “两个估计”：一是对规划期内土地利用问题所能解决程度的估计，二是对实施规划所能取得的社会、经济、生态效益的估计。“两个协调”：一是与上级规划的目标、指标的协调，二是与本地区社会经济发展计划的协调。,（2）用地指标平衡与调整对各类用地进行供需平衡分析，再采用综合平衡法进行用地指标的平衡与调整，编制用地指标平衡表，分解下达用地指标。土地供需平衡分析，就是在土地利用现状及潜力分析、土地适宜性评价、土地需求量预测的基础上，计算各类用地预期的供给量和需求量，通过比较后从总体上分析各类用地的供需状况。用地指标平衡的方法一般采用综合平衡法：在各类用地供需平衡分析的基础上，根据规划的目标、任务，综合其他方面的因素，并通过部门之间的协商和反复平衡，确定各类用地的规划指标。,采用综合平衡法应注意的问题：一是应优先保证耕地的要求；二是在确定了耕地控制面积后，应根据产业政策、规划的任务和土地利用方针，提出其他各部门、各类用地的优先次序；三是各部门用地供需之间的协调与平衡，应建立在土地供给基础上，着重研究解决土地的可能供给量、开发潜力和可能投入水平等；四是确定各部门、各类用地的指标，要求用地数量平衡，也要求用地布局平衡；五是在用地协调与平衡过程中，要同时注意生产任务、生产结构、水资源、能源、劳力、资金等与土地利用有关的因素和条件平衡。,（3）土地利用与土地规划分区土地利用分区：就是依据土地的自然、社会、经济条件的差异规律及土地类型与土地利用方向的相对一致性划分土地利用的基本单元地域、分区。意义:可以揭示土地利用的地域分异规律，优化土地利用的空间结构，反映区位差异，发挥区位优势，有利于生产和建设的区域化和专业化；有利于土地利用的宏观控制、协调、组织和监督；不同区域分别确定该区的土地利用方向、限制条件和管理措施，因地制宜，既保证了土地利用的经济效益和规划的科学性，又易于规划的实施和操作；分区使总体规划具有弹性和应变能力。,土地利用规划分区：是以土地利用现状和土地资源的适宜性为基础，根据土地规划利用方向的不同来划分不同的用地区域，为控制土地利用布局、协调各项用地矛盾提供依据。分区的依据：主要有土地利用现状和土地资源的适宜性；部门用地的布局规划；各部门、各类用地的调整指标；城镇规划、村镇规划、各种保护区规划及其他专项用地规划；与土地有关的法律法规。,分区的层次类型：（1）地域分区 利用土地的自然与社会经济条件的差异性，根据土地利用中存在问题的共同性，保持行政界线的完整性，将地区分成若干地域，并确定地域的土地利用基本方针及土地利用结构调整原则。（2）用地分区依土地的主导用途划分，通常可划分为：农业用地区、林业用地区、牧业用地区、城乡建设用地区、特殊用地区和其他用地区等。（3）用地分区结构用地分区结构有三种形式：一级结构、二级结构、一级区和专项用地区相结合。,分区方法：（1）定性分析法（2）主导因素法将各类用地结构作为划区的主要指标（3）叠置法尽量参考已有的各种规划界线叠置在一起，再按各区域划分标准要求进行土地利用分区。（4）指标法土地开发利用程度、土地集约经营程度、土地利用效果（5）聚类分析法,(4)重点建设项目用地布局规划重点建设项目主要指能源、原材料工业、交通、水利以及工矿建设等骨干工程。在制订规划时，应在部门用地指标平衡有基础上，编制重点建设用地项目规划指标表。,（5）土地开发、复垦、保护、整治规划依据土地后备资源、工矿废弃地、因灾损毁土地及其他未利用土地，确定开发复垦指标，划定开发复垦区。划定各类农地保护区、自然保护区、风景名胜保护区、文物古迹保护区。依据水土流失、荒漠化、盐碱化、环境污染等划定各类整治区。最后将用在范围绘在总体规划图上。,（6）各种用地的配置用地配置就是把各项用地结构及农用地的变更和改良的面积，逐一落实到地段上。土地利用结构预测和变更计划的制定，是各项用地配置的必要前提条件。,（7）编制供选方案土地利用目标和战略确定后，即可根据目标和战略要求，选择规划项目，确定优化土地利用系统的基本原则，进行关键规划项目的重点研究，最后设计供选方案。土地利用总体规划主要是完成土地利用控制目标的确定、土地利用分区、重点工程项目布局及用地概算、拟定土地利用的基本原则和规划实施政策等规划项目。其中土地利用目标的确定是规划的关键项目，尤其是农业用地指标和建设用地指标、耕地指标等应作重点研究。,（8）规划方案的经济、生态、社会效益评价（9）编制土地利用总体规划图土地利用分区，县、乡镇土地利用规划图（10）编写土地利用总体利用规划报告规划文本、规划文本说明书（三）规划审批阶段1、土地利用总体规划成果评审2、土地利用总体规划的审批,*土地利用专项规划和详细规划,1、基本农田保护区规划2、土地整理复垦开发规划3、土地整治规划4、旅游地规划5、居民点用地规划6、交通运输用地规划7、水利工程用地规划8、农业用地规划（耕地、园地、林地、牧草地、水产用地等规划）,第四章 土地管理,4.1 土地管理的概念4.2 土地管理的手段4.3 地籍管理4.4 土地利用管理4.5 土地经营管理4.6 土地法制管理,4.1 土地管理的概念,管理就是管辖治理的意思,是管理者在一定的环境条件下,为有效地实现既定目标,运用一定的方式和手段所进行的一项综合性活动。土地管理的概念：国家综合运用行政、经济、法律、技术等手段，为维护土地所有制，调整土地关系，合理组织土地利用，而进行的计划、组织、指挥、协调、控制等综合性活动。主体是国家（各级政府的土地行政主管部门及其公务员）,客体是土地对象是指土地保护和开发利用活动中的社会公共事务目的是维护土地所有制、调整土地关系和合理组织土地利用、贯彻和执行国家在土地开发、利用、改造等方面的决策手段是运用行政、经济、法律、技术职能是计划、组织、指挥、协调与控制,土地管理的具体职能（共8项）,1、拟定有关土地管理的法律法规，发布土地管理的规章；依照规定负责有关行政复议；研究拟定土地管理的技术标准、规程、规范和办法。2、组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划；3、监督检查各级国土主管部门行政执法和土地利用规划执行情况；依法保护土地所有者和使用者的合法权益，承办并组织调处重大权属纠纷，查处重大违法案件。,4、拟定实施耕地保护和鼓励耕地开发政策，实施农用地用途管制，组织基本农田保护，指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督工作。5、制定地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；指导土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作。,6、拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购等管理办法，制定国有土地划拨使用和乡村用地管理办法，指导农村集体非农土地使用权的流转管理。7、指导基准地价、标准地价评测，审定评估机构从事土地评估资格，确认土地使用权价格。承担报国务院审批的各类用地的审查、报批工作。8、组织开展土地资源的对外合作与交流。,我国土地管理的特点（共5项）,1、特别突出地加强了耕地保护。2、为了增强国土资源部土地管理上的领导权能，保证土地管理的政令畅通，国务院授权国土资源部，对省级地方人民政府国土资源部门实行业务领导，省级地方人民政府国土资源主管部门主要领导干部的任免，需征得国土资源部的同意。3、为了提高土地利用总体规划的效率和质量，将原国家计委制定国土规划和与土地利用总体规划有关的职能，划入国土资源部。,4、在土地产权管理基础工作方面，由国土资源部制定地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；指导土地确权、城乡地籍和登记等工作。5、由国土资源部拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购等管理办法，制定国有土地划拨使用和乡村用地管理办法，指导农村集体非农土地使用权的流转管理。指导基准地价、标定地价评测，审定评估机构从事土地评估的资格，确认土地使用权价格；承担报国务院审批的各类用地的审查、报批工作。,4.2 土地管理的手段（共4项）,1、行政手段指由国家各级行政机关或土地管理机关，根据土地法规、政策的要求，运用行政的权力（行政命令、行政裁决）直接地管理土地。2、法律手段指国家通过立法形式，将行政手段、经济手段和技术手段等所必须遵循的准则，用法律形式固定下来，并通过司法机关来保证贯彻执行。,3、经济手段指运用经济杠杆，通过物质利益原则来影响土地关系涉及者的意志，以调节土地利用一种措施。4、技术手段指运用一定的技术措施，对土地进行调查、评估与规划，对土地进行监督，开展土地信息管理。,4.3 地籍管理,地籍：是记载土地的位置、界址、数量、质量、权属和用途等基本的簿册（或清册），也称土地的户籍。地籍管理：是国家为取得有关地籍资料和全面系统研究土地的权属、自然和经济状况而采取的以地籍调查（测量）、土地登记、土地统计和土地评价等为主要内容的措施。其核心是土地的权属管理。,地籍管理的功能,1、地籍的税收功能“税由籍而来，籍为税而设”。在现代地籍中都记录了土地的权属、数量、用途、等级和价格，这为公平的赋税提供了基础。2、地籍的产权保护功能3、地籍的土地正常交易维护功能,为市场经济中土地的转让、租赁、抵押、产权的转换等提供保护。4、地籍的土地管理功能为土地利用规划、土地用途管制、调整土地政策提供基础资料。5、地籍的多目标服务功能,地籍管理的内容,1、地籍调查2、土地分等定级3、土地统计4、土地登记5、地籍档案管理,4.4 土地利用管理,（一）编制土地利用总体规划（二）编制土地利用计划土地利用中期计划（5年）和年度计划是土地利用总体规划的具体化，也是总体规划的实施计划。（三）土地的开发管理（四）土地利用监督,4.5 土地经营管理,（一）土地使用权出让及其管理土地使用权有偿出让主要采取协议、招标和拍卖三种形式。土地使用者向国家支付出让金。由土地管理部门具体负责。（二）土地使用权转让及其管理包括出售、交换和赠与。我国规定“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”,（三）土地市场管理1、价格管理2、土地供应量管理3、地籍管理4、规划管理,4.6 土地法制管理,（一）土地法制管理的基本内容1、土地管理立法2、土地管理执法3、土地管理守法4、土地管理法律监督,（二）土地监察共7项任务：1、发现和纠正各地区、各部门违反有关土地的法律、法规的行为；2、监督检查本辖区内单位及个人对土地的利用、开发、整治、保护和权属变更的情况；3、监督检查土地市场的经营活动；,4、调查和处理土地违法行为；5、协助有关部门调查和仲裁土地权属争议，解决土地纠纷；6、受理单位、个人对违反土地法律法规行为的检举、控告；7、受理被处罚对象不服处罚提出的复议申请。,