第七章公共人事行政ppt课件.ppt

第七章 公共人事行政,主要内容,第一节 公共人事行政概述第二节 西方国家公务员制度的主要内容及发展趋势第三节 中国公务员制度的主要内容及发展构想,学习目标,1、重点掌握人事行政的含义。2、理解中西人事行政的共同原则，以及西方和中国人事行政特有的原则。3、理解公务员制度的基本内容。4、一般了解西方国家公务员制度的主要内容及发展趋势。5、理解中国公务员制度的主要内容及发展构想。,第一节 公共人事行政概述,一、人事行政的含义及特征（一）人事行政的含义“人事”是指社会生活中的人与事、人与人之间的关系。对这种关系的组织、指挥、协调、控制即为人事管理。这一管理活动有两个重要环节：一为用人，二为治事。二者有机统一，即“用人以治事”。,公共行政学研究的人事行政，则是一种特定范围内特定对象和特定内容的人事关系。人事行政中的“人”指公务员；人事行政中的“事”指公共事务。人事行政就是国家各级人事机关依照法律、法规、制度和措施，为完成一定的行政目标与社会目标，对政府公务员实施的管理活动，它包括对公务员的录用、考核、奖惩、培训、工资、福利、退休等进行管理。,概念辩析（1）：人事行政与人事制度,人事制度在广义上，是指社会组织对其工作人员的管理而制定的种种系统化规范化的规定，它包括人事行政制度；在狭义上讲，人事制度就是人事行政制度的简称，也可称为公务员制度或文官制度。此处人事制度，主要是从狭义层面理解的。人事制度是静态的，偏重对人与人之间、事与事之间关系的规范，因而是人事行政的一种法定形态；人事行政则是静态、动态结合的，除了相关制度方面的规定，还有非制度方面的因素，如成员的观念、行为取向等。人事制度是人事行政的法定形态，人事行政包括人事制度。,概念辩析（2）：人事行政与人事管理,人事管理是通过制定相关法律、法规、制度和措施并进行具体的应用，以对组织成员进行招募、使用、管理等。政府的人事管理就是人事行政，它是人事管理在政府范围内的应用。,（二）人事行政的特征,1、人事行政的一般特征（1）人事行政是静态的（2）人事行政是动态的（3）人事行政是生态的（4）人事行政是心态的（张国庆，1990）,2、人事行政的现代特征,（1）人事行政观念变化（2）人事行政范围扩大（3）人事行政方法改变（4）进一步强调功绩制原则（5）进一步推行专业化和专家行政（6）法治与人治相结合（7）重视和发展人事行政技术（8）重视和应用“人性激励”（9）进一步强化人事监督（10）重视和实施人事行政改革（张国庆，1990）,二、人事行政原则,人事行政原则是指对人事行政活动具有普遍指导意义的一些准则和要求，是人们对人事行政活动规律的归纳与总结。,（一）中西人事行政制度的共同原则,1、公开原则政务公开是一个国家政治制度民主化的重要标志。公开的范围与程度，是国家政治制度民主化程度高低的重要标志。公开原则要求人事行政活动必须公诸于一切相关当事者，包括从考选到退休的全过程，只要不涉及国家机密就应当公开。,2、公正原则,公正原则是指人事行政制度在运行过程中应公正地对待公民和公务员，不能有所偏袒。人事行政制度的所有事项都必须按照公开的法律法规运行；负责人事行政制度运行的政府机关及其工作人员，不受公民或公务员当事人的身份、地位、权势、财富等法外因素的影响；公民或公务员当事人在法律法规范围内，能充分掌握信息，充分表达自己的意愿，充分显示自己的能力与水平，等等。,3、法治原则,法治原则要求公务员考试、录用、考核等环节都有严格的法律法规规定，公务员管理机构必须依法对公务员进行严格管理。公务员依法享有权利，公务员所在机关不能剥夺公务员依法享有的各种权利，公务员个人也不能在法定权利之外谋取个人特权，公务员个人也必须依法履行自己的义务。公务员行使权力、履行职责，必须依照法律规定，做到依法行政，既不可弃权失职，也不能越权行事，否则要受到法律的制裁。,（二）西方人事行政制度特有的原则,1、政治中立原则政治中立，主要指公务员不能参加和支持党派活动，不得以行政权力偏袒某一政党，不得以党派偏见影响决策等。,2、两官分途原则,两官是指政务官和业务官（或称事务官）。两官分途，是指两类官员在产生方式、管理形式、职责范围等方面属于两种不同的类型，对两类官员的管理应当有所区别，两类官员不能交换任职，职责也不能交换履行。,3、分权制衡原则,分权制衡是指权力分立，以权制权，这是西方资产阶级国家政权形式的重要原则，也是人事行政制度的基本原则。,（三）中国人事行政制度特有的原则,1、四项基本原则四项基本原则是中国所有政治制度必须坚持的原则，也必然是中国人事行政制度必须坚持的基本原则。中国的人事行政制度坚持四项基本原则，体现了中国共产党对人事行政制度的政治领导地位。它要求公务员在政治上、思想上和行动上必须认真执行党的路线、方针、政策，始终坚持和维护四项基本原则。,2、党管干部原则,党管干部原则是中国干部人事制度的根本原则，也是中国实行人事行政制度的政治前提。,公共行政学,第二十讲,主讲教师：孙德超 学时：48,坚持党管干部原则，是坚持党的领导的具体体现和根本保证。具体表现为中国共产党根据社会主义现代化建设和全体人民需要，制定与人事行政制度有关的路线、方针、政策等；中国共产党通过各级党的组织对公务员中的党员干部进行教育和监督。,3、德才兼备原则,中国公务员的“德”是指公务员的政治素质、思想素质、工作作风、人格修养、心理素质等。中国公务员的“才”是指公务员具有的才学和才能，结合具体岗位则是指公务员具有的综合知识和综合能力、专业知识和专业能力。,4、民主参与原则,人事行政制度坚持民主参与原则，是贯彻宪法精神的具体体现。具体表现为：公民选举产生的人民代表及由他们产生的人大常委会有权监督和罢免不称职的公务员；公民有权依法担任公务员，以参与政府对国家相关事务的管理。,三、公务员制度的基本内容,（一）理解公务员1、公务员的由来“公务员”一词，是从英文“civil servant”翻译过来的。,2、公务员的范围,公务员的范围就是公务员的外延与边界。（谁是公务员？）,（1）小范围的划分,公务员指中央政府中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。同公务员法规适用范围相一致。典型国家：英国及许多英联邦国家。,（2）中等范围的划分,公务员指中央政府的所有公职人员，包括政务官与事务官。适用于国家公务员法规的只是事务官。 典型国家：美国。,（3）大范围的划分,公务员指从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的正式工作人员。典型国家：法国、日本。,3、西方国家公务员的分类,政务类公务员和事务类公务员政务类公务员：通过选举或任命产生，与相应政党共进退，行使决策职能。事务类公务员：通过考试产生，不与执政党共进退，负责执行职能。,4、我国公务员的含义及范围,1993年国家公务员暂行条例各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。2005年中华人民共和国公务员法依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。,根据公务员法，公务员包括：,（1）中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委、纪委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门和纪检机关的工作人员；街道、乡（镇）党委机关的工作人员。（2）人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长、专职常委，乡（镇）人大专职主席、副主席；各级人大常委会机关工作人员；各级人大专门委员会专职组成人员及其办事机构工作人员。,（3）行政机关的工作人员。包括各级人民政府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。（4）政协机关的工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门委员会办事机构的工作人员。,（5）审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。（6）检察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。（7）民主党派机关的工作人员。包括8个民主党派中央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。,二、理解制度,讨论：假设有7个人，作为参与者，如何制定规则，确保分粥行为的公正（每个人分粥大体相等）？,制度一：指定一个人专门负责分粥事宜，使其成为专业分粥人士。很快大家发现，这个人为自己分的粥最多。大家认为，不受制约的权力将导致腐败，这种制度有缺陷、不足取。,制度二：大家轮流主持分粥，每人一天。这样等于承认了个人有为自己多分粥的权力，同时给予了每个人为自己多分粥的机会。虽然看起来平等了，但是每个人在一周中只有一天吃得饱而且有剩余，其余六天都常常挨饿。,公共行政学,第二十一讲,主讲教师：孙德超 学时：48,制度三：大家民主选举一个信得过的人主持分粥。这位品德尚属上乘的人开始还能公平分粥。但不久以后他就有意识地为自己和向自己溜须拍马的人多分。大家认为这一制度将导致腐化和风气的败坏。,制度四：民主选举一个分粥委员会和一个监督委员会，形成民主监督与制约机制。这时，公平基本上做到了，可是由于监督委员会常常提出各种议案，分粥委员会又据理力争，等分完粥，粥早就凉了。,制度五：每个人轮流值日分粥，但分粥的那个人要最后一个领粥。令人惊奇的是，在这个制度下，七只碗里的粥每次都是一样多，就像用科学仪器量过一样。每个分粥的人都认识到，如果七只碗里的粥不相同，他确定无疑将享用那份最少的。,思考1：如何在制度5的条件下寻求自身利益最大化？思考2：从制度的形成看，良好的制度需要具有哪些特征？思考3：从制度的运行看，良好的制度应具有哪些机制？,思考2：从制度的形成看，良好的制度需要具有哪些特征：1、制度的合理性，是指制度本身针对了客观存在的现实问题，并在一定程度上反映了客观问题的发展趋势。2、制度的明晰性，是指制度必须明确、清晰，具有可执行性。3、制度的稳定性，是指制度在其有效期限内处于一种相对稳定的状态，前后一致、具有连续性。4、制度的协调性，低层次的是指制度在其适用的时空范围内，不得与其他制度相抵触、相矛盾；高层次的则指制度与相关制度之间相配套。,思考3：从制度的运行看，良好的制度应具有哪些机制？监督机制惩罚机制,三、公务员制度的基本内容,公务员制度也称人事行政制度，是指现代国家对公务员实行科学管理而建立的一套法律法规和制度体系，其实质是制度化、法律化的人事行政关系。具体而言，公务员制度包括人事分类制度、更新机制、激励机制、行为调控机制。其中，人事分类制度是实现科学管理的前提和基础。,1、人事分类制度,人事分类制度是各国政府依据一定的标准，对公务员进行门类划分，从而为公务员管理提供科学的依据。人事分类制度通常都是围绕人和事进行的，对这两方面的着力点不同，形成了不同的分类制度。人事分类的基本制度包括品位分类和职位分类。,公共行政学,第二十二讲,主讲教师：孙德超 学时：48,职位分类是一种以事为中心的人事分类制度，其基本做法是将行政组织体系中的各个职位，按其工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等，区分为若干规范化的种类和级别，以此作为公务员管理的依据。品位分类是一种以行政人员的学历、文化程度或资历等个人条件为主要分类依据的人事分类方法。只要具备一定官阶，就可以担任与此级别相应的不同业务性质的职位，并享受相应级别的待遇。两种分类制度各有利弊，近年来，这两种制度出现了一种相互影响和取长补短的趋势。,2、更新机制,更新机制是指各国政府按照相关规定并结合工作需要，实现公务员更新和公务员素质更新。更新问题不仅仅因为自然规律（如达到法定退休条件）而产生。随着社会发展变化节奏明显加快，社会问题日益复杂，政府一方面需要不断补充新鲜血液，实现人员更新，另一方面也需要不断提高现任公务员的业务水平和综合素质。公务员更新机制主要包括录用、培训、退休等环节。,3、激励机制,激励机制是指激发公务员工作动机，使其产生一种内在的工作动力，从而调动公务员的工作热情与积极性。激励机制主要包括考核、奖励、晋升、工资福利等环节。,4、行为调控机制,行为调控机制是指宏观和微观上调控公务员的行为，规定公务员必须做什么，应该做什么，可以做什么，不可以做什么，以保证公务员基本的道德水准，惩罚违背义务和道德者，弘扬忠于职守者。行为调控机制主要包括义务、惩戒等环节。,第二节 西方国家公务员制度的主要内容及发展趋势,一、西方国家公务员制度产生的历史条件 （一）经济条件西方工业革命迅速发展的需要。（二）政治条件西方国家政党制度和选举制度形成和发展的需要。 （三）思想文化条件“天赋人权”、“人人生而平等”。（四）科举制度的影响通过考试选拔官吏。,二、西方国家公务员制度的建立和发展,（一）英国公务员制度的建立和发展 最早建立。英国的“恩赐官职制”与“政党分赃制”不利于后起工业资产阶级的利益。19世纪以来，改革官吏制度的需求日益强烈。,英国的公务员制度起源于两官分途原则。1805年，英国财政部首先设立了一个地位相当于副大臣的常务次官，负责主持日常工作，不参加政党活动，不随政党更替而变换。19世纪30年代，英国各部都设立了常务次官。英国政府官员有了政务官与事务官的区分，从而形成了文官制度的雏形。,19世纪四五十年代，英国完成了工业革命。1853年，麦考莱三人委员会提出了一个改革东印度公司人事制度的报告，建议经过公开考试任用职员。这对英国文官考试录用制度的建立与发展产生重大影响。1854年，斯坦福诺斯科特爵士和查尔斯屈维廉爵士在全面调查英国文官制度现状的基础上，提出了一份关于建立英国常任文官制度的报告（即诺斯科特屈维廉报告），强调通过公开考试录用文官。这一报告奠定了英国公务员制度的基础。,1855年5月，英国政府颁布关于录用王国政府文官的枢密院令，决定成立不受党派干涉独立主持考试的三人文官委员会。1870年6月，英国政府颁布了第二个枢密院令，确立了以公开竟争考试作为录用常任文官的指导原则。这标志着英国近代文官制度的正式建立。,20世纪60年代，以富尔顿（Lord Fulton）为首的“富尔顿委员会” 提出了 “富尔顿报告”，旨在全面改革英国的文官制度。主要内容包括建立文官部、成立文官学院、改革文官选拔方法等，使英国文官制度的发展进入了一个新的阶段。,（二）美国公务员制度的建立与发展,美国公务员制度产生于19世纪后半期。独立战争之前，美国属于英国殖民地，各州总督由英王直接委派，总督以个人好恶为标准任用官吏。美国独立后，总统有任命行政官员的权力，个人赡徇制的影响并未彻底根除。,1829年，美国总统杰克逊以党派为标准，在本党内选拔忠实于自己的人担任官职，首开政党分赃制的先河。此后，每换一次总统，政府就会发生一次“人事大地震”。政党分赃制造成了官吏任免不稳定、政策缺乏连续性、行政效率低下等弊端。1881年，美国总统加菲尔德遇刺，起因是求职者求职未遂。由此，长期以来对政党分赃制的不满转化为要求对官吏制度进行改革。,1883年1月，国会通过了由民主党参议员彭德尔顿提出的改革法案。根据彭德尔顿法，美国建立文官委员会统一管理文官事务、对文官的录用实行公开竞争考试办法、实行政治中立与文官常任等。彭德尔顿法的颁布，标志着以功绩制为核心的美国公务员制度的建立。1978年10月，美国国会通过文官制度改革法，第一次确定了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原则；同时，撤销文官委员会，成立人事管理局和功绩制保护委员会。,（三）法国公务员制度的建立与发展,法国公务员制度建立于二战后。1789年，法国大革命爆发，资产阶级政权建立后，试图铲除专制王权时期卖官鬻爵的恶习。人权宣言明确规定：“所有公民在法律上的地位一律平等，故政府官吏的任用亦应平等，除以才能品德为根据外，不应受其他条件的限制。”但实际上，政府人事管理既没有统一的主管部门，也没有明确的制度规定。,带有普遍性的法律包括：1853年的退休金法和1905年的对公务员进行纪律处分必须事先交阅档案材料的法律规定。一战后，法国政府于1919年和1920年颁布了公务员制度的两个重要法令，对各县市公务员的考核、选拔等做了规定。这些规定散见于行政命令中。1941年，维希政府制定了公务员章程，是较早的普遍性的公务员法规，在法国解放后被废除。,公共行政学,第二十三讲,主讲教师：孙德超 学时：48,二战后，戴高乐政府以改革官吏制度为契机，于1945年设立了文官管理局、国家行政学院。1946年10月，制宪会议制定了公务员总章程，成为法国第一个具有普遍性的公务员立法。第五共和国成立后，依据宪法，1959年2月公务员一般地位法令取代了1946年法律，该法令只适用于国家公务员，与地方公务员无关。1983年和1984年期间制定的公务员总法将地方公务员也包括进去。,（四）日本公务员制度的建立与发展,日本的现代文官制度，是二战后在美国占领当局的推动下建立的。1881年，日本政府派伊藤博文率团考察欧洲政治，英国的文官制度和普鲁士的官员考试与培训制度给考察团留下了深刻的印象。1885年，日本仿照西欧模式建立了第一个资产阶级性质的内阁，伊藤博文出任首相。此时，天皇作为国家元首独揽立法、行政与司法大权，官吏是天皇的臣仆。但为防止腐败，伊藤博文参照普鲁士的官员管理制度制定了官吏纲要，规定“仕进（录用）需经考试”。,1887年，日本明治政府颁布文官考试试用及见习规则，确定了选拔高级文官和普通文官的范围，并特别重视国立大学的学历。 1893年，日本明治政府颁布文官任用令和文官考试规则，确立了以考试任用高等文官的原则。1895年，政府第一次正式举行高等文官考试。1899年，明治政府修改了文官任用令，并制定了文官资格保障令和文官惩戒令。由此形成的“文官三令”，标志着日本的官吏制度走上了现代化道路。,二战后，日本作为战败国，受美国占领当局的影响较大。1946年，美国派出胡佛人事行政顾问团，到日本指导公共人事管理改革。1947年10月，日本政府在美国胡佛人事行政顾问团的建议下，颁布国家公务员法，这标志着日本公务员制度的正式建立。,1948年7月，日本制定了国家行政组织法，1950年，日本制定了关于国家公务员职阶制的法律，同年12月，又制定了地方公务员法。日本借鉴普鲁士的文官制度，建立起早期的官吏制度。二战后，通过国家公务员法，又照搬了美国的许多方面。因此，日本公务员制度是日本传统和欧美等国文官制度的混合体。,（五）德国公务员制度的建立与发展,德国公务员制度的建立，是长期历史演进的结果。如威廉一世时期的1713年，威廉亲自制定了任用法官必须考试录用的原则。,随着经济和社会的发展，政府职能日益扩大，德国于1846年和1879年对公务员制度实行了两次改革，并于1873年制定帝国官员法，奠定了文官制度的法律基础。一战后，1919年制定的魏玛宪法规定：“联邦大总统之任期为七年。联邦大总统于任期未满前，得由联邦国会动议，以国民表决罢免之。联邦国会此项决议，须有三分之二之多数赞成，才能成立。”同时规定，政府官员必须保持政治中立，如无过失不得因政治原因解职。这就从法律上将政务官与事务官区别开来，保持了公务员队伍的稳定性。,二战期间，文官制度遭到破坏。二战后，1949年宣告成立的联邦德国实施的基本法，在公务员制度方面继承了魏玛宪法的精神，确认了“人才主义”、“考试用人”、“机会均等”以及公务员常任等原则。1950年德国颁布了关于为联邦服务的人员的法律地位的暂行规定。1953年，德国颁布了联邦官员法，完成了文官制度的重建。,此后，联邦德国对联邦官员法进行了多次修改。其中，1977年颁布的联邦官员法共133节，对任用、晋升、工资、福利、退休等做了明确的规定。德国还颁布了一系列与公务员总法配套的条例、实施细则，如联邦官员资历条例、公务员补助条例、公务员休假条例、公务员工作时间条例等，形成了一套完整的现代公务员法律体系。,三、西方国家公务员制度的主要内容,（一）西方国家公务员的人事分类制度英国是最早确立公务员制度的国家。早期公务员制度实行的是比较典型的品位分类，它以公务员个人所具有的资格条件为主要分类依据。20世纪60年代，该分类制度已经显露许多弊端。,1968年的富尔顿报告提出英国公务员制度的六大缺陷，就包括品位分类存在的弊端：品位分类妨碍了工作效率的提高，以致形成反映迟钝的组织结构；文官多来自几所名牌大学，毕业后直接进入文官系统，缺乏社会经验，从其他行业很难进入文官系统；不同职责的文官大都无法流动，造成了文官系统等级结构的死板与僵化，使政府难以合理配置人力资源。,20世纪70年代，通过借鉴美国职位分类的一些优点，英国对传统的品位分类制度进行了一些改革和调整：一是将文官分为工业类和非工业类，其中，工业类文官主要分布在国防和环保部门，非工业类文官包括文书、科学家、工程师、统计员等；二是将非工业类文官分为10类；三是针对传统品位分类存在品序封闭的弊端，实行“开放结构”的分类制度，即公开所有非工业类职位，实行统一的分类等级，类别之间可以按一定程序流动。,美国是世界上最早实行职位分类制度的国家。主要贯彻了四条原则：一是因事设岗原则，即一个政府有多少事，需要设立多少岗位都要经过比较精确的计算。二是因岗选人原则，只有符合岗位要求并按规定程序进入的人员，才能取得公务员的相应岗位。三是同工同酬原则，即相同工作难度和工作责任的，工资报酬相同。四是规范标准原则，即对所有职位最后都编制成“职位规范”。,（二）西方国家公务员的更新机制,1、西方国家公务员录用1833年，英国政府各部开始实行官职的考试补缺制度。每有职位出缺便由四人参加考试，通过竞争择优录用。1855年，英国成立了由3人组成的文官委员会，负责统一组织考试。1870年，英国政府推行文官制度改革，规定凡未通过考试获得资格证书的人，不得担任事务文职，英国公务员考试录用制度正式确立。,西方国家考试录用制度的共同特点表现为：一是以竞争性考试录用为主，通过参加专业竞争性考试取得公务员身份，竞争激烈，录取率低，专业人员除外。二是考试录用程序非常严格。三是考试合格只是取得录用资格，最终是否被录用，则由录用机关按规定在考试合格者中挑选。,2、西方国家公务员培训,西方各国都非常重视公务员培训，认为培训不是公务员个人的私事，而是政府人才开发的需要。一是培训法规健全。二是实行分类培训，一般分为录用培训、任职培训、经常性培训、专门知识培训等。三为分工培训。西方国家公务员培训分为部外与部内两种，部外培训是由国家人事机构组织的共同培训，培训具有共同性的知识和技能。部内培训由各部门组织，主要是具有部门专业特点的专业培训和岗位培训。,3、西方国家公务员退休,一是健全的退休法规。二是退休待遇比较优厚。一般公务员在职期间，相对低于其他社会从业人员，但退休后，有的国家既享受全民养老保险，又享有国家对公务员退休的补充保障经费，退休待遇比其他社会从业人员要高，还有的国家规定的退休金水平高于社会平均水平。三是实行养老社会化管理。公务员退休后就脱离了与原工作单位的关系，由社会服务组织和机构办理其退休经费和有关保障的支付。,（三）西方国家公务员的激励机制,1、西方国家公务员考核西方各国普遍认为，加强考核是对公务员实行有效管理的重要手段。各国一般以年度为单位，根据考核结果决定公务员的任用、留用、晋升、培训、降职或免职等。各国考核的标准和繁简不一，共同面临的难题是如何保证考核的公正性与客观性。,2、西方国家公务员奖励,英国对文官的奖励设有荣誉奖、物质奖和晋升奖。在美国，公务员通过提建议或者具有突出的工作表现，对政府工作具有重大贡献的，将给予精神的或物质的奖励。各国都设有不同的奖励种类，并由专门部门对每项工作进行经常性检查和评估，坚持物质奖励与精神奖励相结合。,3、西方国家公务员晋升,总体上看，法规比较健全，程序比较严格，权限划分比较明确，透明度较高。晋升方式主要有：一为考试晋升，许多国家的一部分或大部分公务员晋升，都进行统一或部内考试；二为功绩晋升，依据公务员的工作能力和成绩，通过严格的考核决定公务员的晋升；三为年功晋升，将公务员工作和任职的年限作为是否晋升的硬性条件，年功晋升多侧重晋升工资等级；四为破格晋升，对能力和水平特别突出的，许多国家也允许公务员破格晋升。,公共行政学,第二十四讲,主讲教师：孙德超 学时：48,4、西方国家公务员工资福利,总体而言，西方国家都制定了公务员工资福利的专门法律法规。确定公务员的工资级别和标准，是国会或议会的一种立法行为。政府只是执行者，如果大多数公务员对确定的工资级别和标准有意见，政府只有向国会或议会建议和报告的权利，但没有最终决策权。,工资调整有比较复杂的程序，如参考物价指数，私营部门工资标准调查，与公务员工会协调，向社会征集意见，最后还要向国会或议会报告，在获批准后才能实施，而政府在其中的作用是有限的。严格实行职务等级工资制，大多数国家都采取先分等，然后将每等划分为若干级，以确定公务员工资标准。工资标准以社会平均工资和零售物价变动为参考依据。,（四）西方国家公务员的行为调控机制,1、西方国家公务员义务总体上看，西方各国对公务员的义务要求，都强调效忠国家、专心工作、严守纪律、为公民服务等。从具体内容上看，大致可分为两类：一是必须作为的义务，主要包括效忠国家、服从上级、服务公民、尽职尽责、廉洁奉公、遵守法纪、保守秘密等；二是不得作为的义务，即禁止公务员从事的行为，主要包括不得参与反对政府的活动，不得从事法律、法规所禁止的各种行为，如受贿、泄露机密、利用公职谋私等。,2、西方国家公务员惩戒,西方国家将违反公务员纪律行为分为刑事处分和行政处分两种。刑事处分由法院实施，行政处分一般由主管部门或政府人事部门实施，也有的国家规定由行政法院实施，通常有警告、减薪、降职、撤职、开除等种类。,四、西方国家公务员制度的特点,（一）公开、平等、竞争公开：除国家机密。“平等”主要表现在不能有“与生俱有”的差别歧视，如性别、肤色等，但需要具有职位所要求的知识、技能等条件。,美国1979年实行的文官制度改革法规定：“保证人人机会均等，经过公开的竞争性考试，只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。日本国家公务员法规定：“一切官职都对考试成绩优秀者敞开大门”，“国民不分民族、信仰、性别、社会身份、家庭出身、政治见解和政治所属关系，在本法面前一律平等”。,（二）两官分途,将公务员分为政务类公务员与业务类公务员。,（三）政治中立,公务员不得带有党派倾向，同时，公务员管理也不受政党干预。英国在公务员的内部纪律中规定，公务员“不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从事政治活动”，“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府的政策和措施的意见”等。,美国1883年实行的文官制度法规定：“文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受”，“文官须忠实于政府，对现行政体和政治组织，不得产生怀疑”。日本国家公务员法规定：“公务员不得为政党和政治目的谋求接受捐款及其他利益，或者不得以任何方式参与这些行为”，“公务员不得作政党或政治团体的负责人、政治顾问或有同等作用的成员”。,（四）功绩制,功绩制强调的是实际的工作成绩，而不是资历高低、党派关系等因素。美国文官制度改革法规定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职”。,日本国家公务员法规定：“公务员的任用，依照本法和人事院规则的规定，根据考试成绩、工作成绩或者其他能力的考核结果进行”，“政府机关首长必须对所属公务员的工作进行定期评定，并根据评定结果采取适当措施”。德国公务员资历条例规定：“公务员的录用、任用、授职、提职、晋升，只能依据公务员的资格、胜任工作的能力和工作成绩来决定”，“工作成绩就是按照工作要求对公务员的劳动成果所作的评定”。,（五）保障公务员权利,西方国家都很重视对公务员合法权利的保障，如培训权、辞职权、申诉权等。,五、西方国家公务员制度的发展趋势,（一）分类制度趋向融合西方国家公务员的人事分类制度在运行过程中，日益呈现两种比较明显的弊端：一是职位分类过于繁琐，影响工作效率；二是品位分类过于简单，比较灵活，但对公务员工作优劣难以区分，运行效果不理想。二者相互借鉴对方优点，突显融合的趋势。,1、职位分类在简化,进入20世纪70年代，细致而复杂的职位分类制度的弊端日趋明显，对公务员管理日显僵化，政府投入公务员管理的成本也明显增加。政府机构及其工作人员不断膨胀，而效率却不断下降。一些实行职位分类制度的国家，在20世纪70年代末先后对职位分类制度进行改革，各国的职位分类制度向简化、人性化方向发展。,2、多种分类趋向融合,20世纪70年代以后，各种分类制度开始走向融合。在美国，通过借鉴品位分类制度的经验，开始注重“人”对职务的影响，设立了高级行政职务。对这种高级行政职务，不再实行人随职走和级随位定，而是实行级随人走，职变级不变的制度，这对调动高级公务员的工作积极性发挥了重要的作用。在英国，通过学习职位分类制度的经验，对品位分类制度进行了重大改革。,（二）运行机制趋向适用,1、录用进入20世纪80年代，随着经济和科技的发展，对政府机构工作人员的素质与能力提出了越来越高的要求。由于私人企业以高薪吸引优秀人才，优秀人才不再把进入政府工作作为首选职业。面对新的形势，西方各国对传统的考试录用制度进行了调整。,一是注重实际，主要体现在对专业人才的录用上。如美国不再对专业人才进行专业考试，而是以专业人才获得的业务熟练证书为准，进行全面考察和评价。二是简化程序，如英国在1968年就把录用权下放到各部门，并简化录用程序。,三是下放权限，在法定编制的范围内，具体的录用权已经下放到各招收部门，增强了各部门的主动性。四是形式多样，除最初比较偏重的知识型考试外，还增加了专家面试、模拟测试、实习测试、应变测试、心理测试和人际测试等，各种测试更注重实践性与灵活性。,2、考核,英国是偏重对公务员素质进行考核的国家，但是这种考核难以量化，考核的科学性和客观性不能得以保证。美国是偏重对公务员功绩进行考核的国家，注重结果，比较客观，也容易量化，但功绩与素质和能力并非直接的对应关系。显然，两种传统的方法都存在明显的缺陷。,为适应新形势，西方国家纷纷对考核制度做出了一定的调整：一是注重平时考核，突破以往年终考核的局限。二是探索量质结合的考核办法。三是实行民主考核。西方国家允许公务员参与考核，打分时听取被考核人的意见，由机关考核委员会对考核结果进行平衡，单位最高行政领导审定，被考核的公务员还可以进行申诉。,3、晋升,一是行政长官对公务员晋升的权力受到限制。公务员晋升都是在公开条件下进行，晋升人员考试考核结果公开，而且有许多组织对晋升过程进行公开监督，行政长官只能在非常有限的范围进行挑选。二是实行开放或半开放晋升。早期各国公务员晋升，除美国等少数国家外，大都是部内晋升，而且英国和法国规定不能进行跨类晋升，这显然限制了公务员的发展空间。实行开放或半开放晋升，就是指部内部外人员均可参加晋升竞争，这有效地促进了人员交流。,三是晋升注重功绩和能力，在相当长的时间内，西方许多国家在公务员晋升方面偏重学历、资历和经验。随着教育水平的提高和教育面的普及，学历不再是突出问题。社会不断产生新领域、新行业，旧领域、旧行业被不断淘汰，资历和经验也受到挑战。为适应形势发展的需要，西方国家普遍实行了功绩晋升制度，注重公务员的能力与功绩。,4、培训,西方国家公务员法律规定，每个公务员都必须接受培训，而且制定了培训与晋升和任用相结合的办法。培训教育也日趋现代化，与培训手段现代化、培训方法科学化、培训内容系统化形成了有机的结合。,5、工资,西方国家公务员工资调整总的趋势是统一性有所减弱，灵活性日益增强。过去是根据公务员职务和级别决定工资收入，与公务员个人当年劳动成果联系不大。20世纪80年代以来，各国开始注意将公务员功绩与工资挂钩，并根据功绩调节工资和增减奖金，增强了工资支付的灵活性，有利于调动中低级公务员的工作积极性。,第三节 中国公务员制度的主要内容及发展构想,一、中国干部人事制度的历史沿革（一）中国传统干部人事制度的缺陷新中国成立后运行的干部人事制度，初创于战争年代，形成于建国后的计划经济时期。这一制度适应了高度集中的计划经济模式下社会经济发展的需要，对创立和巩固新生的共和国政权发挥了重要作用。随着经济发展和社会环境的变化，传统干部人事制度日益暴露出许多问题。,1、“国家干部”范围过于笼统，缺乏科学分类,新中国成立以来，党和国家机关的工作人员、群众团体的工作人员、企事业单位的管理人员和研究人员等统称“国家干部”，用统一的方式进行管理。被管理的干部队伍庞大，管理手段日显僵硬。,2、管理权限过分集中，管人与管事相脱节,传统的干部人事制度中，国家干部由中央及地方各级党委组织部门进行统一管理，掌握重要的人事管理权，如录用、考核、晋升等。部门行政首长缺乏自主权，不能根据工作需要任用和管理人员。用人单位没有决定的权力，管人部门并不对用人的情况负责，人事管理脱离用人实际。,3、管理方式单一，限制人才的发展,传统的干部人事制度采取简单的管理办法，对所有的干部都套用行政级别进行管理，工资、住房和其他保障都与行政级别相对应。各类机关、企事业单位等不同类型的组织纷纷行政化，进一步助长了“官本位”思想。,4、管理制度不健全，用人缺乏法制,传统干部人事制度对干部的录用、考核、晋升、奖惩等缺乏统一规范，灵活性、随意性较大，因人而异、因事而异的情况比较明显，用人缺乏法制。,（二）中国公务员制度的建立,党的十一届三中全会以来，邓小平同志明确提出改革传统的干部人事制度，到1993年8月14日国家公务员暂行条例正式颁布，我国公务员制度的建立大致经历了四个阶段：,公共行政学,第二十五讲,主讲教师：孙德超 学时：48,1、酝酿和探索阶段（19801983年）,1980年，邓小平同志在中央政治局扩大会议上强调：“坚持解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、转换制度，对各级各类领导干部职务的任期以及离休、退休，要按照不同情况做出适当明确的规定。”,在邓小平同志这一思想的指导下，我国开始了改革传统干部人事制度的探索。确立了领导干部的“革命化、年轻化、知识化、专业化”的“四化”方针，废除了领导干部职务终身制，改革干部人事管理体制，下放干部管理权限。与此同时，在干部录用、考核、交流、培训等方面也进行了一系列的改革探索。,2、国家机关工作人员条例的形成阶段（19841986年）,1984到1986年，根据中共中央书记处的要求，中共中央组织部和原劳动人事部组织一批专家学者和实际工作者，着手起草国家机关工作人员条例。条例起草过程中，先后征求了几百位专家、十几个省市和几十个部门的意见，九易其稿，最后形成国家机关工作人员条例（第十稿），它是国家公务员暂行条例的前身。,3、国家公务员制度试点阶段（1986年下半年1992年）,1986年下半年，根据邓小平同志的建议，中央成立了政治体制改革领导小组，下设干部人事制度改革专题组。专题组根据中央指示精神，借鉴了西方文官制度的特点，对国家机关工作人员条例做了适合我国国情的重大修改，并将其更名为国家公务员暂行条例（草案）。1987年10月，中国共产党十三大明确提出，“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。,1988年3月，七届人大一次会议进一步提出要抓紧建立并逐步实施国家公务员制度，尽快制定国家公务员暂行条例，研究制定国家公务员法。同年，为更好地推行公务员制度，中央决定成立国家人事部，主要负责推行国家公务员制度。人事部成立后，又对国家公务员暂行条例进行了多次修改，并在全国范围内多次征求意见，进行试点实验的条件逐渐成熟。,1989年，经中央批准，首先在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家税务局、原国家环保局和国家建材局进行公务员制度试点。1990年，又在哈尔滨、深圳两市进行试点。其后，全国又有二十多个省市相继进行了试点。,4、国家公务员制度正式确立