民航行业监管模式调整改革工作实施方案.docx

民航行业监管模式调整改革工作实施方案为落实民航局关于行业监管模式调整改革工作的各项要求，巩固深化试点工作各项成果，解决当前监管工作中的突出矛盾和问题，有序构建民航现代化行业治理体系，进一步推动法治政府的建设，制定本实施方案。一、改革工作目标行业监管模式调整改革工作是为了实现行业治理能力现代化而采取的重大改革举措，其主要目的是为了进一步提高局依法行政能力、水平和效能，切实保障地区航空安全、促进行业有序发展。具体包括以下目标：（一）提高监管规范化水平，提升监管效能，构建以考核督察为核心的政府监管体系。通过施行以监管事项库为基础的行政检查、检查计划灵活调整和融合、民航行政机关非现场监管等三项制度，进一步厘明晰监管责任边界、规范监管方式、提升监管效能，推动局方由“保姆式”监管向“系统化”监管理念和模式的转变。（二）引导相对人主动落实安全生产主体责任，建立自我规范、自我约束、自我激励、自我发展的安全管理模式。通过施行问题原因系统性分析、民航单位法定自查等两项制度，推动行业监管对象从“他律”向“自律，转变，变被动为主动，调动和发挥企事业单位在安全管理上的主动性、积极性和创造性。(三)深入落实信用管理机制要求，推动多种监管手段全面综合运用。充分发挥民航行业信用管理体系的作用，以民航行业信用管理办法等文件为依据，以民航局关于全面规范运用行业监管手段的指导意见为指导，在工作实践中综合运用多种监管手段，深入贯彻落实社会诚信建设和行业信用管理的工作要求。二、改革工作内容改革工作以行业监管为核心，以五项制度(监管事项库为基础的行政检查、检查计划灵活调整和融合、企业问题原因系统性分析、民航行政机关非现场监管、民航单位法定自查)为基础，以四个文件(关于民航行业监管事项库管理及检查计划调整、融合工作有关问题的通告(AC-13R1-LR-201703).民用航空非现场监管暂行规定(AP13R1-LR-2017-01)、民航行政检查文书格式(WM-LR-2017-02),关于民航单位法定自查有关问题的通告(AC13R1-LR-201704)为依据开展。具体包括以下内容：(一)优化完善监管事项库，规范使用行政检查文书。1、深入研究，为优化完善行业监管事项库建言献策。管理局各职能部门应当定期组织本专业监察员对监管事项库开展研讨，根据当前监管工作实际需求，提出优化事项库的意见建议，收集汇总并向民航局对口司局反馈，确保行业监管事项库充分发挥监管效用。各监管局应参照上述要求建立本单位关于优化完善监管事项库的定期研讨和建议提出机制。在民航监管执法信息系统（以下简称SES系统）正式上线运行前，原则上不发布管理局监管事项库和临时监管事项库，监管工作确有需要的，由相关职能部门商管理局政策法规处后，报管理局主要领导决定。2、 加强学习，规范使用各类行政检查文书。监察员要严格按照民航行政检查文书格式的要求实施检查及后续闭环管理工作。文书格式中明确的以下五类行政检查工作仍沿用原文书格式：一是民用航空产品生产批准监督检查文书格式，详见生产批准和监督程序（AP-21-AA-2010-04R4）相关附表；二是航油供应企业适航检查文书格式，详见民用航空燃料供应企业适航审定程序（AP-55-01）相关附表；三是关于驾驶员学校的日常检查文书格式，除检查记录单见FSOP系统以外，其他五类文书使用上述通用的检查文书格式；四是持续适航维修专业检查文书，详见持续适航监察员手册的现行有效版本；五是对商业非运输运营人、私用大型航空器运营人、航空器代管人的日常运行检查适用FSOP系统中相关文书。除上述五类检查工作以外，监察员在实施行政检查时均应使用文书格式中的七类文书，其中整改情况评估单和评估结论告知单在局均为强制性使用，即在评估相对人整改情况并告知关于评估和延期申请结论后，必须使用上述两类文书。（二）规范检查计划调整程序，主动践行计划融合机制。1、规范程序，严格按要求开展计划调整工作。各单位（部门）调整检查计划及检查实施计划时，应严格按照关于民航行业监管事项库管理及检查计划调整、融合工作有关问题的通告、民航地区管理局行政检查计划编制办法和民航地区管理局行政检查实施计划管理办法的要求执行，切实做到有调整必有批准，有批准必有记录。各监管局调整检查实施计划的，需向本单位综合处备案；管理局职能部门调整检查计划的，需向政策法规处备案。2、深化推广，持续践行计划融合机制。相关工作要求如下：一是关于临时性检查任务清单。管理局职能部门要严格落实“谁下达谁分解”的要求，对民航局下达的未附清单的专项检查任务（除综合类大检查和安全督察外），应当根据通知要求，分解制定并下发临时性检查任务清单；对管理局下达的专项检查任务，牵头部门必须后附临时性检查任务清单。上述清单必须来源于监管事项库，因实际工作需要制定临时监管事项库的，应当在临时事项库获得批准后下达检查任务。二是关于融合条件和要求。管理局下达的任务应当明确是否禁止融合。对于民航局或管理局下达任务重未明确禁止的，当可融合内容（以检查内容为统计单位）占监管局该专业部门全年检查内容总数的比例小于等于20%时，由监管局自行决定是否融合，管理局对融合决定承担责任；当融合内容占比大于20%Ht,根据任务具体要求由民航局有关部门或管理局决定是否融合。管理局职能部门自行实施检查的，参照上述要求执行。三是关于融合机制的使用。各监管局要转变理念，积极践行融合机制，对于符合融合条件的，以融合为原则，不融合为例外。除民航局、管理局组织开展的综合类大检查和安全督察外，对未附临时性检查任务清单的专项检查任务，监管局有权不予执行。（三）以整改措施和情况报告为抓手，深入推进行业监管对象系统原因分析工作。检查或调查工作中发现相对人存在违法违规问题时,如果该问题属于民航地区安全隐患排查治理及安全管理体系（SMS）效能持续提升工作实施细则（试行）中“重大安全隐患”的，则应要求相对人开展系统性原因分析并制定预防性措施。相对人分析系统性原因时应当从本单位自身系统管理入手，建立SMS的应结合SMS要求，从分析安全管理组织架构、职责分工、要素配置，手册、制度及流程的科学和理性、人力资源及培训管理、各职能系统间的联动、内部质管系统作用的发挥、安全文化建设等方面入手，系统查找原因并制定相应的预防性措施，确保分析工作落到实处，预防措施执行有效。（四）积极尝试，规范使用，逐步提升非现场监管方式的运用比例。管理局各职能部门要加强对本专业非现场监管方式工作的研究，进一步明确采取非现场监管措施的具体方法和步骤，在监管事项库中“检查方式”允许的范围内逐步提升非现场监管方式的运用比例。对于2018年度检查实施计划“检查方式”一栏中只列明远程检查一种方式的，不得以现场检查方式代替；对于可以选择性采用的，各单位（部门）要积极尝试远程实施检查。凡是通过非现场监管方式发现问题并采取后续处理措施的，各单位（部门）必须按规定做好证据收集、固定和归档工作；凡是通过非现场监管方式发现违法行为需要下达整改通知书的，各监管局的第一起该类处理措施需报管理局法规处审核后，方可做出决定。（五）持续全面推进企业法定自查工作，进一步落实企业主体责任。1、积极宣贯，提高民航单位对法定自查工作的重视。管理局职能部门和各监管局（以下简称各单位（部门）要通过宣传提高相对人对法定自查工作重要性和必要性的认识，要求其认真建立本单位自查制度,编制自查事项清单，制定自查计划，明确自查机构、自查人员，梳理完善自查工作程序，充分发挥企业自查的“自我体检”功效。宣贯时要重点提示法定自查制度应当充分利旧，对于已经建立SMS和安全隐患排查治理制度的相对人，是在原有制度的基础上结合法定自查制度要求优化、完善原制度，而非重新建立制度或推翻原有制度。2、主动指导，帮助民航单位逐步建立并不断更新本单位“自查事项清单”。局方监管事项库属于主动公开信息，各监管局应及时告知企业可以登陆SES系统文件共享平台获取最新监管事项库，并据此制定本单位“自查事项清单”，对于首次编制的企业，应当给予指导，避免企业走弯路、走错路。同时，鉴于事项库是动态更新的，企业应密切关注，并同步更新“自查清单3、跟踪检查，确保企业法定自查工作落到实处。监管局应当严格按照关于民航单位法定自查有关问题的通告的相关规定，依照2018年度检查实施计划要求，对辖区内民航单位自查工作情况进行监督检查。重点检查内容包括企业是否按要求建立自查制度、是否将“自查事项清单”与局方监管事项库对标、是否制定自查计划、是否按照计划实施开展自查。4、深入研究，探索企业法定自查与安全绩效管理工作的结合。在企业开展法定自查的基础上，探索研究如何通过汇总、分析和研判日常监管执法情况和企业安全运营状况，对辖区内企业的安全水平进行精细化测量，深化安全绩效管理工作。同时，以企业法定自查工作为基础，利用地区航空安全管理工作平台(EASP)中获得的相关数据，将局方安全绩效监控与企事业单位安全绩效管理有效结合，进一步强化安全绩效管理工作。5、分步实施，确保辖区法定自查工作全覆盖。根据地区监管工作实际和辖区民航企业的特点，企业法定自查工作分两个阶段落实。第一阶段即本方案下发之日起，辖区公共航空运输企业、运输机场、维修单位、空管单位和油料单位应当立即开展法定自查工作；第二阶段计划于SES系统上线后，启动通航公司和通航机场的法定自查工作，具体时间及要求以相关通知为准。2018年法定自查的工作目标主要是指导各单位建立完善法定自查制度和基础，2019年各单位要完成法定自查制度的落实。各监管局可结合本辖区实际情况，制定详细的分步推广方案。（六）落实守法信用管理机制要求，提升民航单位守法诚信意识。根据民航局下发的民航行业信用管理办法，研究制定地区行业信用管理办法实施细则，明确管理局、监管局信用信息管理部门，细化信用信息采集、记录、修复、移除和公布的具体工作流程，切实做好本地区信用信息的管理监督工作。充分使用企业信用信息，结合运用多种监管手段，推动行业监管向重点监管、精准监管和差异性监管的转变。（七）完善执法数据报送机制，及时掌握辖区行政执法情况。2018年度起，各检查实施单位（部门）应以“检查内容”为统计口径报送执法数据，并在每月2日前将上一月度的执法数据报送至管理局政策法规处；其中监管局通过ESSP系统报送，管理局机关职能部门通过政务网邮箱报送。各采用FSOP实施检查的单位（部门）沿用2017年度报送标准和要求。报送时应包含如下数据：各单位（部门）上一月度实际实施的检查内容数量，并区分不同专业处室实施的具体数量以及针对不同检查对象实施的具体数量；上一月度下发的整改通知书中的问题数量,截至目前为止未完成整改的问题数量，并区分未已到期和未到期的数量,对于已到期未完成整改的应当一并报送原因和已经采取的处理措施；各单位（部门）的行政处罚案件数量。管理局政策法规处每月对执法数据进行汇总统计和分析，并于每季度首月的安委会上通报上一季度地区行政执法情况。（八）建立执法案卷评查制度，掌握辖区执法实际情况。管理局职能部门应当建立本专业定期执法案卷评查机制，主要评查执法工作的专业性，重点关注问题适用条款是否准确，相对人系统性原因分析是否到位，整改措施制定是否合理，监管责任是否得到有效闭环。管理局政策法规处应当建立全局定期执法案卷评查机制，主要对检查文书规范性进行评查，重点关注各类文书是否符合填写要求，执法程序是否规范、案卷材料是否齐全，是否存在应罚不罚的情况。各监管局根据评查结果，对执法案卷中存在的问题应当认真整改，进一步提升行政执法工作的规范性。各监管局应参照上述程序建立本单位执法案卷评查制度，明确内部执法案卷的自检、整改和通报等要求。（九）密切关注系统开发情况，做好系统上线的准备工作。根据目前SES系统建设进度，预计部分模块将于2018年4月上线，10月份将整体上线。管理局各职能部门注意做好系统上线前后的统筹协调工作,加强与监管局的沟通，及时帮助监管局解决实际使用中发生的问题。管理局政策法规处要加强相关培训工作，重点指导监察员如何使用系统，帮助监察员尽快适应新系统的工作模式和工作方法。各监管局注意做好问题收集与反馈工作，对监察员在系统试运行期间遇到的问题和改进的建议要主动收集、积极向管理局反映，以便管理局向系统建设公司反馈，及时调整优化系统模块，更好开展监管工作。三、改革工作要求（一）统一思想，凝聚共识。行业监管模式调整改革是贯彻落实民航局党组全面深化改革要求的具体举措，是行业监管工作主动适应行业发展趋势的一次深刻变革。此次改革工作明确了行政机关的“行政检查权力清单”、监察员的“监管责任清单”和企业的“监管要求清单”，有利于进一步落实主体责任、领导责任、岗位责任和监管责任，有利于缓解存量监管资源与行业增量发展的矛盾，有利于提高行业监管工作的科学化水平，逐步形成“盯组织盯系统”的监管模式。同时，改革工作有利于进一步提升管理局依法行政能力和水平，强化各级监管责任闭环意识。监察员要正确理解改革工作的重要意义，准确掌握核心要义，为贯彻推广行业监管模式改革工作奠定思想基础。（二）加强学习，吃透弄通。改革工作既体现了工作理念和工作思路的创新，也包括了对现有制度集成基础上的创新。各监管局要组织开展本单位培训工作，机关各部门要组织开展本专业培训工作，培训对象不仅要包括监察员，还要包括监管对象，通过条块和内外结合，力戒误解误读，务求在深刻理解的基础上推动改革工作的开展；监察员要积极参加各类宣贯培训，认真学习相关制度文件，准确理解各项制度要求,熟练掌握制度操作程序和方法，规范使用各类执法文书。（三）强化领导，明晰职责。行业监管模式改革工作是民航局和管理局今年的重点任务，为积极稳妥地推进改革工作实施，管理局将原试点试用时期相关领导小组和工作小组转化为改革领导小组和工作小组,具体名单详见附件。各监管局要成立本单位改革工作领导小组，由本单位主要领导担任组长。（四）上下贯通，政企联动。管理局机关各部门要做好协调沟通、承上启下的工作，对来自一线的问题要及时解答，对于超出管理局职权范围的问题要定期汇总上报民航局对口司局。各监管局要做好对本辖区企业的对接工作，切实发挥各企事业单位安全生产管理部门和法律部门的作用，以行业合规管理为联结点，加强政企联动。（五）主动督查，定期通报。管理局建立每季度首月安委会汇报机制，政策法规处将对各行政检查实施单位（部门）的计划完成情况、检查问题发现情况、问题整改完成情况以及行政处罚实施情况进行通报，确保改革工作各项制度落到实处；建立不定期执法安全评查工作，加强对FSOP等非改革工作涉及专业行政检查工作程序和执法案卷的合法合规性评查力度。管理局机关各部门要定期督查本专业改革工作实施情况,对于其中发现的问题应要求立即整改。四、其他（一）各监管局根据本方案制定本单位实施细则，于2018年3月2日前上报管理局。同时，本单位工作小组名单以及本辖区法定自查单位对接部门、对接人名单和联系方式应当作为实施细则附件一并报送。（二）管理局各职能部门安排一名资深监察员（三年以上监察员工作经历）参加工作小组，具体名单于2018年2月底前报管理局法规处。（三）管理局将于2018年9月对改革工作进行中期评估；各监管局应当如实记录、认真汇总改革工作中出现的问题，并总结经验教训后形成改革工作报告，于2019年9月底前上报管理局。