“完善航空安全管理体系工作方案”评估报告.docx

“完善航空安全管理体系工作方案”评估报告“十四五”时期，在持续推进民航强国建设过程中，民航安全管理面临新的问题和挑战。虽然我国民航安全水平稳居世界前列，但在疫情防控压力和新老安全风险并存叠加影响下，运输航空公司“小散变转欠”特点突出，中小机场安全保障能力不足的问题还很普遍，通航企业安全管理和人员能力参差不齐，民航安全治理体系和治理能力与行业高质量发展需求还存在一定差距。完善航空安全管理体系工作方案作为“十四五”期间深化民航改革10大专项方案之一，立足民航安全工作实际,理等内容制定改革任务与措施。遵循20XX年改革评估工作思路,评估组以创新性为评估核心，对航空安全管理体系工作方案20XX年工作进行评估。从制度创新、管理创新、科技创新等三个维度着手，对评估改革任务与措施的“创新指向度”“创新响应度”和“创新实现度”进行深入研究分析，在取得评估结果基础上，提出下一阶段航空安全管理改革工作建议，助力民航安全治理体系和治理能力建设。1、 工作方案的创新指向度（一）工作方案的任务构成民航安全管理是行业深化改革最重要的领域之一。对任务来源进行统计分析可知（见图1）,航空安全管理工作方案的改革任务与措施来源覆盖“十四五深化民航改革意见”“十四五规划涉及的重大改革任务”“20XX年全国民航工作会议、年中工作会重点工作任务”“20XX年全国民航工作会议代表意见建议”以及“制度转化建议”等5项任务源，任务来源广泛、全面，涵盖当前及以后一段时期民航安全管理改革的重点。工作方案设置了“安全监管方式”“安全隐患排查风险管理机制”“安全综合考核机制”“安全监管数据整合利用”“监管机构设置”“从业人员资质能力”“航空安保管理”事件调查能力”等8个方面、41项改革任务、102项改革措施。改革任务来源数据说明：1.“十四五”深化民航改革意见工作任务；2.“十四五”规划涉及的重大改革任务；3.20XX年全国民航工作会议、年中工作会重点工作任务；4.20XX年全国民航工作会议代表意见建议；5.制度转化建议。方案有4项任务源都提到了“差异监管工作”，有3项任务源同时提出了“综合安全信息数据库”“分级分类货运安检”“民航背景调查”等方面的3项改革措施，有2项任务源提出了“监控国产民机运行”“一线工作人员的心理健康状况分析及测评"等11项改革措施。可以看出，差异监管、隐患及风险防控、国产民机融合发展、一线人员心理健康等，是20XX年行业安全管理领域深化改革的核心和焦点问题。（二）任务措施的创新指向度按照制度创新、管理创新与科技创新的界定及内涵，评估组对该工作方案的102项改革措施的创新属性进行判定。”制度创新”侧重于评估各类规章规范、标准、政策或其配套文件等制度建设情况，以及制度试点的推进情况。“管理创新”主要评估安全业务流程改进优化、职责完善组织优化、技术提升行政效率、构建协调融合发展机制以及行政资源能力提升等方面。“科技创新”主要评估将新技术应用到安全管理领域，运用信息系统、平台、工具等持续推动安全管理的情况。通过对改革任务阶段性目标、改革任务与措施创新属性的综合判定，航空安全管理工作方案具备创新属性的改革措施共计有79项，总体创新指向度为77.5%,部分创新措施具备两种创新属性。按照创新类别统计，制度创新措施41项，指向度为40.2%；管理创新措施39项，指向度为38.2%；科技创新措施5项，指向度为4.9%。注：部分改革措施同时具备两种创新属性可以得出，“十四五”航空安全管理工作以“加快形成一整套与新的运行特点相适应的，包含系统管理思维、规范、方法、手段等各要素在内的安全管理制度和监管系统”为目标，力求在安全监管模式转型方面有新突破，进一步完善基于风险管控和数据驱动的航空安全管理体系，使得该方案呈现较强的制度创新与管理创新特征。同时，工作方案虽然科技创新措施数量相对偏少，但部分改革措施具备双重创新属性，呈现“制度创新+科技创新”、“管理创新+科技创新”的协同联动特征，“以科技创新助力制度创新和管理创新，共同提升行业安全治理体系和治理能力”是该方案推进改革工作的一个重要特点。二、工作内容的创新响应度（一）创新响应度评估“创新响应度”指工作方案的改革阶段性目标、改革任务与改革措施，对行业改革创新需求的响应程度。评估组采用矩阵形式反映行业发展对各维度改革创新的需求程度，以及改革任务对创新需求的响应程度。航空安全管理体系工作方案的8大类任务在矩阵中的位置分布如图3所示。“从业人员资质能力”“航空安保管理”“安全监管方式”“安全综合考核机制”“安全隐患排查风险管理机制”等5类改革任务的创新响应度位于“高需求/高响应”象限。“安全监管数据整合利用”“监管机构设置”“事件调查能力”等3类改革任务位于“高需求/中响应“象限。（二）创新需求程度分析创新需求程度指行业发展对具体改革创新事项需求的迫切程度、紧要程度的反映。航空安全管理工作的创新需求主要来自于两方面：第一来自行业政府的内生改革动力，通过对改革任务阶段性目标及改革措施分析，以及对地区管理局和监管局的问卷调研统计获得；第二，来自相关市场主体与运行主体的改革创新诉求，通过设计专项问题进行问卷调研，并对回收的140余份有效调研问卷需求信息进行分析整理得到。对创新需求进行综合分析的结果显示（见图3）,行业发展对“安全监管方式”“安全隐患排查风险管理机制”“安全综合考核机制”“监管机构设置”“安全监管数据整合利用”“从业人员资质能力”“航空安保管理”事件调查能力”等8个方面的创新需求程度均处于高度需求区间，表明全行业对8方面安全管理的改革需求意愿强烈。（三）创新响应度分析从创新响应度的评估结果看（见图3的纵轴），“从业人员资质能力”“航空安保管理”“安全监管方式”“安全综合考核机制”“安全隐患排查风险管理机制”等5类改革任务对创新需求高度响应，较好的覆盖、回应了行业安全发展在关键人员能力建设、一线人员心理健康管理、SMS绩效审核、差异化监管、安全主体责任落实、隐患排查与风险防控等方面提出的改革需求。值得关注的是，虽然上述5类改革任务的创新响应程度处于高度响应区间，但也存在需要继续加大创新的方面。具体看,“从业人员资质能力”改革任务需要加大对“规范内部安全管理人员的人机比标准”“航卫SMS建设标准”“明确对体检机构和体检医师违规的处罚依据标准、规则”等需求的响应程度。“航空安保管理”改革任务需加强对“境外航线安保评估结论互认、共享机制”等需求的覆盖。“安全监管方式”改革任务需要加强对“合格证管理模式”方面创新需求的响应。“安全隐患排查风险管理机制”改革任务需要在“建立中小航司、中小机场、通航单位的隐患排查治理和风险分级防控等方面的技术共享、技术交流机制”等方面加强改革创新力度。“安全监管数据整合利用”“监管机构设置”事件调查能力”等3类改革任务对创新需求的响应存在一定程度的不足，导致其创新响应度处于中度响应区间。“监管机构设置”改革任务需要对无人机飞行运行等领域监管机构设置方面的创新需求提高响应。“安全监管数据整合利用”改革任务需要响应“明确非现场监管操作流程、明确远程监察的细化要求，明确疫情防控常态化下的监督检查标准”等方面的改革需求。”事件调查能力”改革任务需要对“调查员能力提升”“调查工程分析能力建设”“完善事件调查法规标准体系”“提升通航调查能力”等方面的创新需求提高响应。三、工作效果的创新实现度（一）改革任务创新实现度将改革任务的落实情况与改革目标进行对比分析，结合各项任务取得的成果，综合问卷反馈情况，对改革任务的创新实现程度进行判断，得到各项改革任务的创新实现度。从评估结果看（见图4）,航空安全管理体系工作方案的总体创新实现度为中高度实现。其中，“安全综合考核机制”“安全监管方式”“航空安保管理”的创新实现度为“高度实现”，其他方面均为“中度实现”。从各类改革任务的具体评估结果看，“航空安保管理”“安全监管方式”“安全综合考核机制”等方面的创新措施主要围绕“规章规范建立健全”“政策措施制定完善”等制度创新展开，各项规章制度及政策文件按计划得以推进、落实，使得这三个方面的创新实现度较高。“监管机构设置”的改革任务中地区管理局机构调整方案虽然完成，但是机构调整的改革成效尚需时日进行验证。“安全监管数据整合利用”的改革任务中，与运输“五合一”信息平台、SES二期建设相关的内容完成了可研方案编制、可研报告获批等，改革措施尚未进入应用阶段。“事件调查能力”的改革任务中，已组织指导完成典型重大事件的调查主体工作，但调查经验的积累以及调查实战水平的提高等方面的改革成效还需进一步确认。“安全隐患排查风险管理机制”和“从业人员资质能力”的改革任务中，受疫情影响，部分项目推迟建设、部分规章完成了初稿，具体改革成效暂时不能显现。由于以上原因，以上5个方面的改革任务创新实现度处于中等程度。相信随着任务的加快推进，创新实现度将得到较大幅度提升。（二）改革任务实施效果安全管理规章、规范、标准等制度持续建立健全，制度试定自查、机场安全运行、安全生产考核、通用航空诚信经营评价、从业人员资质能力以及作风建设、疫情防控技术指南、航空安保、事件调查等方面，完成了34项制度建设，占20XX年制度建设的20%,制度创新成果丰硕。同时，稳步推进航空公司差异化安全监管、“双盯”监管理论验证、法定自查评价等三个方面的制度试点建设，进一步深入探索航空安全治理能力的提升路径。管理创新赋能安全管理效率提升，促进行业安全发展。方案推进改进了对生产运行单位进行安全监管以及隐患排查风险管控的业务流程，通过推进监管责任追究、提升监管事项释法理解、完善委任代表管理机制，进一步优化了安全监管职责。与工信部就民用航空器适航联合推进委员会形成初步方案，承担国产民机运行全面融合改革专项工作方案中相应改革任务，指导中国商飞初步建立了航空器设计制造单位调查能力体系，从安全管理多角度促进航空运输与航空制造业协调融合发展。科技创新助力安全管理行政效率提高，与制度创新、管理创新的协同作用逐渐发挥。20XX年该方案将“科技创新”作为推进各项改革的一项重要手段，重点在两方面成效突出：一是从推进SMS审核管理平台、民航安全信息系统建设、数据融合分析等各类信息技术应用和平台建设入手，提升安全管理行政办公效率和政务服务能力。二是将航空安保新技术应用到机场安检领域，在全国40家千万级大型机场推广了“易安检”模式，完成针对民航旅客手提行李CT安检设备的多轮性能指标测试及现场试用，着力提升了安检服务体验的同时，也推动了航空安保管理领域相关制度建设和管理创新。四、评估总结与工作建议（一）评估总结综上评估结果可以看出，在创新指向度方面，航空安全管理工作方案总体创新指向度为77.5%,且呈现较强的制度创新与管理创新特征。在创新响应度方面，改革任务与措施对创新需求的响应程度均处于中高度响应以上，8类改革任务均有需要进一步加大创新力度的方面。在创新实现度方面，工作方案总体创新实现度为“中度实现”。（二）工作建议航空安全管理作为深化民航改革的十大核心领域之一，改革需求强烈，改革涉及面广，改革力度要求高。从20XX年该项工作方案推进情况看，改革任务高度响应了创新需求，但在创新指向和创新实现方面，仍需要进一步加大推进力度。综合行业需求及专家意见，评估组具体建议：1 .安全监管方式方面建议充分考虑生产运行单位的运行规模和特点，整合SMS、SeMS.安保方案等管理体系要求，整合SMS审核、双盯、法定自查等各项监管要求；规范资源配备要求，规范检查单，明确正面清单，进一步推进差异化监管；考虑开展监察员PLM（全生命周期循证训练）；加强航卫监察员培养与队伍建设。2 .安全隐患排查风险管理机制方面建议继续推进生产运营单位健全风险分级管控和隐患排查治理双重机制，重点关注内部机制的建立健全、执行落实等环节；搭建中小航司、中小机场、通航单位的技术共享、技术交流平台；加强对通航单位安全问题整改措施的闭环管理，促进通航单位提高运行风险管控能力。3 .安全综合考核机制方面建议发挥安全生产考核指挥棒作用，推进基于绩效的监管机制，督促生产运营单位进一步落实安全生产主体责任。4 .通航监管机构设置方面建议密切跟踪通航发展，注重与无人机等通航生产制造业建立协同融合发展机制；探索包括无人机飞行运行监管在内的通航监管机构设置的可行性，提升对通航领域的监管能力。5 .安全监管数据整合利用方面建议统一视频数据采集规范、非现场监管的符合性判断标准等，尝试开发非现场监管智能识别、远程告警功能，提升智慧监管能力；继续推进网络信息安全等级保护认证。6 .从业人员技术能力和身心健康方面除继续推进关键岗位人员资质能力、心理健康管理外，建议推动QAR数据信息充分应用，帮助飞行员自觉主动提升能力，关注中小航司带飞过程中的偏差等；统筹考虑航卫及体检机构的差异性，制定适合不同规模及业务特点的航卫SMS标准，明确对体检机构和体检医师违规的处罚标准、规则。7 .航空安保管理方面建议推动与地方公安机关协调协作机制建设，推进旅客信息共享，建立空地信息一体化机制（或旅客黑白名单信用机制）、联勤联动等工作模式，加强民航与地方反恐力量的统筹，进一步健全反恐怖防范工作制度，推进实现以情报信息为引领的民航空中安保实战工作新格局；在现有境外航线安保评估的基础上，进一步规范境外航线安保评估标准，探索境外航线安保评估结论互认、共享机制的可行性。8 .事件调查能力建设方面建议合理利用生产厂家的技术能力，进一步提升国产民机安全事件调查能力；补齐通航调查能力短板，完善无人驾驶航空器事件调查程序；推进无人机勘察取证技术、3D还原分析技术在调查领域的应用，建设调查实验室，继续提高工程分析能力，利用科技提高调查能力。